8行政决策

行政决策第八章本章内容行政决策概论行政决策过程行政决策体制行政决策概论行政决策的含义决策指社会组织为实现一定目标，制定若干行动方案并加以优化抉择的行为过程。行政决策国家行政组织为实现其行政目标，履行行政职能，依据既定政策和法律，拟定各种方案，并从中进行优化选择的行为过程。行政决策是政府一系列行政管理活动的起点行政决策的特点行政决策主体的确定性行政决策客体范围的广泛性行政决策过程与结果的统一行政决策结果的权威性与强制性行政决策功能的公益性行政决策过程的政治性行政决策在行政管理中的地位和作用行政决策是行政管理的首要环节决策、执行、评估的循环决策是其他功能履行的基础决策贯穿行政管理过程始终行政决策的成效决定着行政管理的成败决策失误是最大的失误行政决策是行政领导者的首要职责行政决策的要素与类型行政决策的要素决策者决策对象（问题）决策目标决策环境决策行为决策后果思考：分析以下案例中决策的各个要素行政决策的要素与类型行政决策的类型经验决策与科学决策程序化决策和非程序化决策确定型决策、风险型决策与不确定型决策战略决策与战术决策初始决策与反馈决策单项决策与序贯决策行政决策过程决策过程的理论模型理性决策模型有限理性决策模型渐进决策模型混合扫描决策模型理性决策模型又称科学决策模型，深受古典经济学影响；认为社会问题应该用科学和理性的方式来解决，即收集到有关问题的所有相关资料，从而做出最佳抉择理论核心包括：人类决策时从功利主义的原则出发，谋求个人利益的最大化作为绝对的理性人，决策者能够准确评估所有方案的可能后果，并具有一贯的偏好理性决策的过程模型有限理性决策模型主要代表人物：西蒙西蒙对理性决策理论的批评决策者的目标是多元且模糊的决策者并非绝对理性人决策制度受时间、精力和其他各种消耗的约束并不存在绝对最佳的决策有限理性决策模型的主要内容人并不具备绝对理性，只具备有限理性；在实际决策中，满意原则，而非最优化原则，是我们方案选择的标准决策主要包括四个阶段有限理性决策模型的四个阶段•找出制定决策的理由情报阶段•找到可能的决策方案设计活动•在备选方案中进行选择抉择活动•对已有选择进行实施和评价审查活动各个阶段的划分只是一般意义的，现实当中，各个阶段互相交织渐进决策模型查尔斯·林德布鲁姆，《“渐进调适”的科学》，1959对传统理性决策模式的批评既定的问题在现实中并不存在，问题是逐步明确的；理性分析并非万能，受到费用、时间等条件的限制决策活动受个人价值观影响渐进决策模型的特征——与完全理性模式的比较渐进决策模式的现实基础与渐进政治相适应是有技术困难造成的由现行政策的巨额成本所决定完全理性模式连续有限比较模式（渐进模式）价值或目标的澄清与政策方案的经验分析分离，前者是后者的先决条件价值目标的选择和政策方案的经验分析彼此不分，互相混淆政策方案的设计经由目标——手段分析而达成，先确定目标，在寻求达成目标的手段因手段与目标不分，目标—手段分析往往不适宜或很有限“好”政策的检验标准其是否是达成目标的最有效手段“好”政策的检验标准是各分析人士的直观认同周全分析，慎重考虑所有重要的相关因素相当有限的分析忽视可能重要的政策结果忽视潜在重要的政策方案忽视相关的重要价值常常严重依赖理论连续比较大大减少甚至消除了对理论的依赖混合扫描决策模型阿米泰·艾茨奥尼，《混合扫描：决策制定的第三种方法》对理性决策模式与渐进决策模式的批评理性决策模式赋予决策者对决策环境的高度可控性，然而，其有关事实、手段、目标可清晰区分的假设并不适用于真实世界；渐进决策模式相对于理性决策模式更好地描述了现实世界中的决策过程，但作为一种规范性模式，不能将其视为一种好的决策模式。•“尽管林德布鲁姆的理论包含了许多的限制性条件，但这些都不足以掩饰其作为一种主张维持现状、反对革新的意识形态的强化力量所发挥的影响”（德洛尔，1964）渐进决策模式中，决策的质量高度依赖于基本决策混合扫描模式“更有效的社会决策方法应该将两种机制结合起来：高阶的、调整基本方向的基本决策过程以及为基本决策做铺垫并执行基本决策的渐进决策过程。此即所谓的混合扫描模式。”基本决策与渐进决策的区分在混合扫描模式分析中至关重要。基本决策是在行动者根据其目标概念对主要方案进行探索的过程中制定的。渐进决策则是在基本决策所设定的范围内制定。混合扫描模式将某些因素的（理性主义的方法）详尽分析，与其他因素的粗略分析结合起来。行政决策过程的基本程序政策议程建立形成政策方案政策方案的选择政策执行政策评估构建政策问题寻找备选方案优选方案实施政策方案评估政策结果政策议程（PolicyAgenda）在人们向政府提出的成千上万个要求中，只有其中的一小部分得到了公共决策者的密切关注。那些被决策者选中或决策者感到必须对之采取行动的要求构成了政策日程。（安德森）伯克兰（ThomasA·Birkland）认为，议程就是“一系列问题的集合，是对那些引起公众和政府官员注意的公共问题的原因、标志、解决方法和其他方面的因素的理解。”金登认为，“所谓议程，就是对政府官员以及与其密切相关的政府外人员在任何给定时间认真关注的问题进行的编目。”政策议程：是有关的社会问题或公共问题受到社会、政府及公共组织的高度重视并被正式纳入政策讨论或被确定要予以解决的过程。私人问题、公共问题与政策问题私人问题：单个人的问题，不具有外部效应，或者没有与人共享公共问题：单个人的问题有外部效应，或者很多人所面临的交织在一起的问题单个人的感冒不是公共问题，但流行性感冒是公共问题政策问题指基于特定的社会矛盾和冲突，由政府列入政策议程并希望通过公共行为加以解决的问题政策议程的建立政策议程，决定了什么问题、以什么样的方式进入到公共政策过程，即政策问题的确认。这一问题是否需要政策回应？对问题的本质认定对问题重要程度的认定从公共问题到政策问题的跨越如何实现？公共问题是否为政策问题搁置进入政策议程（是什么性质的问题？重要性？）NY政策议程引发的“扳机”安德森：公共决策科布、爱尔德：美国政治中的参与：确定议程的动因琼斯：公共政策研究导论金登：议程、备选方案与公共政策1、政治领导人2、危机/引人注目的事件3、抗议活动4、大众传播媒介内在的引发机制：外在引发机制：1、政治运动2、对大量人员造成威胁的事件3、大规模的宣传4、个人努力5、先前政策的应用政府内部参与者政府外部参与者1、自然灾害2、意外的人为事件3、技术变革4、民权抗议5、工会罢工6、生态变迁1、战争行为2、武器技术的革新3、国际冲突4、世界性联盟的变化1、行政当局（总统、总统办事人员、政治任命官）2、文官3、国会1、利益集团2、学者、研究人员和咨询人员3、媒体4、与选举有关的参与者（竞选者、政党）5、公共舆论政策方案制定政策方案制定的主体不必仅限于一套人马，最好由两套或更多套的人马同时分别设计出竞争性的或补充性的方案或建议来。构建者与官僚机构并不必完全一致，尽管这是官僚机构常有的事。应该官方机构、官方咨询机构、民间咨询机构以及一些半官方半民间的咨询机构一起来参与方案的设计紧急情况下，也要找上述各类机构的个别智囊人物一起或分别设计方案。政策方案制定的目标要求目标要具体明确、能相互协调、具有可行性。确保社会公正，保证国民个体受益，有利于社会劣势群体的改善。如人均指标的建立。但这并不意味着，目标是中立的，实际上会有人受益，有人失利。促进社会有效运行和发展，尽量做到自由与强制、公平与效率等相统一。防止一些政策构建误区：意在为民造福却不被民众理解；以权力对抗真理；为现存不合理的政策辩护；人为地夸大政策构建的作用，过高程度地依赖于专家技术人才的意见等。政策方案的设计与评估方案多元性和穷尽性，同时也要通过分析，尽量减少可选择性的方案数，为领导的决策服务。方案之间的相对独立性,互不隶属。方案的复杂性和细致性：轮廓设想—精心设计。方案的创新性：非常规思维的运用，超觉理性。如“一国两制”；基辛格对中美建交公报中有关大陆与台湾关系的精彩表述：“海峡两岸关系”。方案的可行性：政治可行性、经济可行性，行政可行性，法律可行性，技术可行性等。政策决定/政策方案选择在多个政策方案之间进行选择，对最终的政策方案作出决定，并通过一系列法定程序将其合法化。决策模式理性选择模型渐进主义模型政策执行从动态上去理解，政策执行是指政策制定后由有关组织机构运用各种政策资源和手段对它加以宣传、试验、推广、协调和监控，以最有效地实现其预定目标的过程。政策执行的主体：政府机构及官员、有关社会组织（企事业）、民众。影响政策执行的要素政策本身；执行资源；环境政策有效执行应具备的条件政策本身的因素合格的执行人员顺从的目标群体适宜的执行环境正确的沟通协调有效的监督控制不利于政策实施的因素讨价还价：缺乏资金；偏好的变化：尽管政府的政策变化通常是渐变的，但有时执政党的更迭、突发事件的出现等，使得政府对某些事物或问题在政府工作议程中轻重缓急问题上的看法会有急剧的变化。这就不利于原有某些政策的执行多重目标：在政治上尽管需要，但是冲突性的目标难以协调时就会带来执行上的困难。缺乏代表机关的监控政策评估意义政策评估是检验政策的效果、效率和公平性的基本途径；政策评估是决定政策去向的重要依据；政策评估是合理政策配置资源的有效手段；政策评估是公共决策科学化、民主化的必由之路。谁评估？内部评估/外部评估什么阶段评估？预评估（事前）/效果评估（事后）评估什么？过程评估/效果评估行政决策体制作为有机整体的现代决策系统决策枢纽系统决策信息系统决策参谋系统决策监控系统行政决策各个子系统的组成、职能及其互相关系构成了行政决策体制。行政决策体制是关于行政决策主体的构成及其职权关系的一种制度化的设计。行政决策枢纽系统行政决策枢纽系统，也称为行政决策中心，是领导、组织整个决策活动和最终从事方案抉择的领导核心。行政决策枢纽系统的特点处于核心地位是一个行使领导权的系统是一个对自己所领导的机关或部门负有全面责任的系统是机关或部门的唯一最高决策机关信息系统系统构成掌握信息技术的专职人员、设备及有关工作程序组成，专门从事决策信息的收集、加工、传递、储存等工作决策信息的基本要求准确、全面、及时、适用作用收集信息加工信息传递信息参谋系统系统构成掌握各门类知识的专家、学者组成，帮助决策中心系统做出正确决策的辅助机构作用协助决策枢纽系统界定决策问题，确立政策目标为枢纽系统提供解决问题的方案、途径和方法对协助决策实施进行跟踪反馈分析监控系统系统构成决策枢纽系统之外的人员和机构对决策行为以及对政策方案的内容与执行进行监督和控制的机构作用防止决策者的权力滥用促使政策内容切合实际监督执行机构及其人员正确执行政策我国的决策监控系统内：执政党——人大——政府政府内部监察部门外：人民群众、社会团体、新闻舆论行政决策体制的类型掌握决策权力的人数个人决策模式•总统制集体决策模式•委员会制决策权力使用的特点集权制分权制历史上出现的决策体制类型行政决策体制运行的优化行政决策科学化指决策者以及其他参与者充分利用决策的理论和方法，在科学理论指导下，遵循决策原则和程序，应用现代科技手段，通过各种方案的选择，努力实现方案最优化途径健全行政决策体制遵循科学的决策原则提高决策者的素质行政决策民主化指必须保障广大人民群众、各种社会团体以及政策研究组织能够充分参与公共决策的过程，在政策中反映广大人民群众的根本利益和要求，并在决策系统及其运行中，形成民主的体制、程序及气氛行政决策的民主化，意味着体现民众的意愿与公共利益决策制定过程中的参与法定的程序重大决策民选机构的审定与认可决策的问责机制行政决策的法制化指国家的宪法和法律、法规为依据，本着体现人民的意志，反