中国公益基金会的发展历程及其存在的问题

中国公益基金会的发展历程及其存在的问题徐政《中国青年政治学院学报》2006年第5期(中国青年政治学院社工系，北京2006年)【摘要】中国公益基金会20多年来的发展取得了很大的成就，但目前随着我国社会不断的发展，也出现了一些问题，只有通过建立、健全基金会的相关法律法规、完善基金会内部的管理机制、建立绩效评估机制等方法，才能使中国公益基金会沿着一条健康稳定的道路发展，才能更好地发挥基金会在社会生活中的作用。【关键词】基金会；中国公益基金会；完善机制公益基金会是利用个人或组织捐赠的资产从事公益活动的民间非营利组织。这种组织在我国出现在改革开放以后，历史很短，但发展很快。自1981年7月26日我国第一个公益基金会——中国儿童少年基金会成立至今，我国公益基金会已发展到1800多家，其中全国性基金会有100多家。中国公益基金会的发展，在实现社会资源的再分配，促进社会资源平衡，促进社会主义物质文明建设和精神文明建设，促进社会稳定和社会发展等方面，发挥了积极作用，但由于我国公益基金会发展历史较短，经验不足，在基金会的组织管理等方面出现了许多亟待解决的问题，如募捐效果不好，基金会内部运作机制工作效率偏低等。随着国民经济的快速发展，公益基金会在民众社会生活中所起的作用也在日益扩大。因此如果基金会的管理问题不能得到妥善解决，不仅会影响我国公益基金会健康、可持续的发展，会阻碍公益基金会作为“第三部门”发挥其协调或补充政府不足的作用，甚至还会影响我国社的安定、发展。因此，分析我国当前公益基金会发展中存在的问题、社会影响及其根源，提出解这些问题的治理措施与政策建议，具有十分重要的意义。一、中国公益基金会的发展历程1．历史发展1981年7月26日，中国诞生了第一个公益基金会——由全国妇联、总工会、共青团中央和中科协等17个全国性社团和单位发起设立的中国儿童少年基金会。此后，其他基金会相继建立。19年建立了宋庆龄基金会；在季方、李维汉、华罗庚、赵朴初、黄鼎臣、张邦英、吴作人、胡子昂等8位前辈倡议下于1984年设立了中国残疾人福利基金会；1989年3月经中共中央同意，中国人民银行民政部等有关部门批准，共青团中央、全国青联、全国学联、全国少工委联合发起创办了中国青年发展基金会；1995年，在王光美同志的倡导下建立了中国人口福利基金会，等等。这些基金会教育、文化、科学、卫生、社区建设、扶贫济困等社会公益事业中发挥了重要作用。2．突出成就1989年，中国儿童少年基金会推出了旨在救助贫困地区失学儿童重返校园的“春蕾计划目前，该基金会已累计募集资金3亿多元，救助失学儿童105万人次，成为著名的公益品牌，被进《中国儿童发展状况报告》、(2000年中国人权事业的进展》白皮书中。1989年l0月，中国青少年发展基金会开始实施希望工程。希望工程的实施赢得了海内外界人士的广泛理解和积极参与，国内外一些知名企业，如摩托罗拉、可口可乐、宝洁、菲利普莫斯、健力宝等均斥巨资持续捐助希望工程。截至1998年底，希望工程累计接受捐款逾16亿元人币，救助失学儿童200余万名，资助建设希望小学7，000余所，并且为10，000所乡村小学捐赠大丛书“希望书库”，为2，000多所希望小学捐赠了“三辰影库”。希望工程在降低小学阶段辍学率面和减少小学校舍危房方面做出了不可替代的突出贡献。1999年，中国青基会推出了保护母亲河绿色希望工程活动。该活动面向海内外筹集资金立“保护母亲河绿色希望工程基金”，在黄河、长江及其他主要江河流域国家重点生态工程治区以及地方政府规划的生态环境建设区，以200元钱捐植一亩林、200元钱捐治一亩坡地改梯5元钱捐植一棵树的标准实施资助，建设绿色工程、治理流域工程，取得了很好的效果。中国残疾人福利基金会自1984年3月成立以来，到2003年底，共接受海内外捐赠4．89亿基金会采取专项资助、提供匹配资金等方式，支出2．87亿元，使880万残疾人得到不同程度的复；在各地建立康复指导机构10，469个，建立特教学校1，648所，帮助1，616万农村残疾人实现就业；帮助1，000多万农村贫困残疾人通过生产劳动脱贫，解决了269万缺乏劳动条件的特困疾人的温饱问题；开辟了3，000多个残疾人文化活动场所；举办了5届全国残疾人艺术汇演；举各类残疾人运动会、体育比赛100多次，打破世界纪录185项。中国公益基金会在近20年的发展中，为转型期中国社会的稳定和发展做出了不可磨灭的贡献。二、目前中国公益基金会存在的问题我国的公益基金会作为国民收入的一种再分配机制，对社会发展做出了积极贡献，但是，任何国家公益基金会的发展都会受到社会文化环境、政治法律环境等外部因素及自身内部环境的影响，从而出现一些阻碍公益基金会发展的问题，我国的公益基金会也不例外，目前，问题主要在于以下几方面：1．基金会工作效率低下，人员分工不明确，权责不分明，缺少必要的激励机制这个原因阻碍了很多基金会的发展，使基金会在发展过程中缺乏活力和动力，工作迟滞不前。基金会从事的是靠激情、靠信仰的工作，若其工作人员对事业失去了兴趣，还能指望基金会能用最少的钱、最少的时间办最好的事吗?同时，基金会的很多工作并没有明确的分工，经常会都做一件事，或者相反，都不去做一件事。并且，在平时的工作中，缺少必要的激励机制。2．组织管理官僚化严重领导总是高高在上，经常以自我意志为转移，觉得工作应该怎样做就怎样做，很少调研，很少为下属考虑，“想当然”的现象十分突出。经常出现按照领导要求的方式去做工作，但效果却不尽如人意的现象，因为领导的要求很多时候本身就有问题，而工作人员又不能提出，只能照办，所以导致工作反复折腾。3．基金会人才匮乏人力资源是现代企业的核心竞争力之一，基金会同样应该重视人力资源的作用。人才可以促进基金会的发展，提高基金会的效率。但基金会目前的人员以退居二线的领导(尤其是在很多政府设立的基金会中)和非专业人员为主，这样的人才结构导致基金会的效率低下，发展缓慢。很多基金会，尤其是一些规模较小、发展历史较短的基金会，缺乏投资管理、税务、法律、财务、营销、公关、社会工作等方面的专才。4．募捐效果不好在基金会募捐的三类对象——个人、企业和其他慈善组织中，中国的基金会把募捐主要集中在企业身上，而忽视了个人和其他慈善组织的捐赠，并且对企业的募捐活动也主要集中在几个有慈善传统的大企业集团，比如摩托罗拉公司、GE公司等，没有广泛地开展募捐活动筹款，这就造成了募捐范围狭窄，筹款效果不好。还有一个不能忽视的因素是，政府对捐赠的鼓励性制度安排不够，比如税收优惠，难以鼓励企业捐赠。同时，现行税法把基金会并入社会团体中进行规范，忽视了基金会的特殊性，而在税收管理上，对基金会的税前扣除资格约束太强。因而，很多企业不愿意对基金会捐赠。5．基金会的管理缺乏透明度，社会监督无力长期以来，中国有关法规对于基金会管理透明度的规定很不具体，1988年的《基金会管理办法》(现已废止)只规定：“基金会实行民主管理，建立严格的资金筹集、管理、使用制度，定期公布收支账目。”田至于如何公布，并没有明确规定，就导致这项规定没有可操作性，基金会可以按照自己觉得“适当”的方式来公布收支账目，或者定期向社会公布其总收入、总支出及总救助情况，甚至自己选择官员、记者，自己选择日期，进行社会监督，但是这种监督从操作过程来看是不符合规范的。设想，哪个基金会会在毫无准备的情况下，选择一些“带刺”的官员和记者来公布自己的账目呢?换句话说，这种基金会自操自办的“公布”到底能发现多少问题呢?这就使所谓的社会监督形同虚设。这一问题在《基金会管理条例}(2004)实施后是否会有所改善还有待进一步的考察。三、公益基金会问题产生的原因公益基金会产生以上这些问题的原因在于两个方面：一方面是社会文化环境、政治法律环境等外部因素的影响，另一方面则是自身管理体制的不健全。从根本上看，这些问题的产生都是因为对公益基金会欠缺制度上的安排所造成的。改革开放以前，中国处于高度集中的政治经济体制中，对基金会的制度安排一片空白。改革开放以后，随着社会问题的不断凸显，基金会开始建立和发展。基金会在发展的过程中遇到了许多问题，但并没有及时制定相关的法律、制度、政策，导致基金会处于无章可循的尴尬境地。同时，基金会制度安排上的欠缺也造成了对一部分基金会缺乏有力的监督和管理，从而导致效率低下，滋生腐败。对基金会出现的这些问题再作进一步的具体分析，原因主要集中在以下几方面：第一，基金会组织治理结构不规范。我国的基金会，或者没有设董事会、监事会等监督机构，或者董事会结构不合理，董事长与首席执行官是同一个人，监事会成为虚设。组织缺乏对领导者的制衡和监督机制，加上基金会面对的监督主体——捐赠者——的监督作用没能充分发挥，而作为弱势群体的服务对象则由于获取信息、利益诉求等方面能力不足，也难以发挥监督作用，所以，领导便成了组织的最大受益者和事实上的决策者。第二，不合理的人事制度。我国的基金会，尤其是一些政府设立的基金会，实行机关式的管理方式，官本位突出，行政色彩浓厚，导致机构官僚化严重。这些基金会的领导大多数并不是根据基金会组织章程民主选举产生的，而是由上级主管部门直接任命的。他们不存在职位竞争和风险，在损害组织利益及相关者的利益时不必对其行为负应有的责任，因此极容易滋生腐败。同时，在基金会其他人员的选用上也缺乏完善的考虑。作为一个非营利组织，基金会的服务对象很大一部分是弱势群体，在与这些服务对象接触的过程中，需要注意接纳服务对象，承认他们的价值与尊严、独特性和不同的需要，这就从客观上要求基金会在人员的任用上引入社会工作者，但在目前的情况下，我国的基金会还远没有做到这一点。第三，基金会缺少来自主管机关的监督。基金会作为业务主管机关——党政机关、人民团体等的“下属”或“准下属”，二者之间有着一种近乎“父子”的关系，“父”“子”之间自不免“父为子隐”、“子为父隐”，不能对基金会的主管部门这些“缺乏独立性、与监督对象之间有着千丝万缕的联系的监督者抱太大的奢望”闭。正是这种“父子”关系使基金会缺少了来自主管机关的监督。第四，评估体系不合理。基金会不能和公司一样以利润为衡量标准，因而缺乏一个严格的绩效评估体系。有的基金会即使存在评估体系，也只是一个不科学、不合理的体系，没有真正地将绩效与报酬挂钩，机构中干得好与不好一个样，对组织成员缺乏有效的激励机制，导致机构效率低下，工作迟滞不前。第五，相关法律制度不健全。我国目前关于基金会的法律，如《公益事业捐赠法》(1999)和《基金会管理条例)(2004)等仍存在着一些缺陷和不足，对基金会治理没有强有力的法律制度进行规范。同时，法律监督机制不完善，有关基金会组织的法律及组织章程虽已建立，但在司法过程中经常出现对各类违规现象惩治不够，失去法律效力的现象。四、完善公益基金会管理的对策和建议针对以上这些问题和原因，当前，解决我国公益基金会的组织管理问题应该从完善社会监督机制及提高公益基金会内部的管理水平人手，具体实现以下几方面目标：第一，制定基金会专用的财务及审计规则，规定新闻记者、万元以上的大额捐赠者、有关国家工作人员及科研人员可随时查阅基金会账目及档案，明确宣布舆论界对基金会的任何报道皆无禁区，实现真正的管理透明化。建立有效的监督体系与执行机构，强化外部审计，疏通举报渠道，鼓励媒体监督，保持司法独立，严惩违纪行为。基金会监管会、科研院所、高校三方面应分别成立各自的基金会评估中心，定期公布对各基金会的评估结果，以便正确引导公众的捐赠行为。第二，基金会应该完善其内部管理机制。首先，基金会高层管理人员的任用问题对于组织的发展是至关重要的。基金会应该任用有管理才能和专业水平的内行和专家，而不是徒有虚名、享受待遇的干部。其次，基金会在组织内部要避免政府的官僚作风，坚持民主作风，实行民主管理、民主监督，建立对基金会领导的监督机制，避免出现“内部人”控制问题。同时，在机构人员的选用上，应该考虑专业水平、价值观等方面的问题，积极引入专业社会工作者。第三，加快基金会相关法律的立法进程，并逐步完善已有法律制度，细化法律条文，增强法律的可操作性，