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1行政管理学第一章概述一、行政管理的概念。（产生于19世纪末20世纪初）行政管理学是一门研究政府行政管理机关依法管理社会公共事务及其内部事务的活动过程和规律的科学。1、与立法、司法相对应的行政。政府的行政机关实施立法机关所制定的法律的活动，通常又称为执法活动。（代表人物：亚里士多德、洛克、孟德斯鸠）2、与政治相对应的行政。即国家意志的执行或政策的执行就是行政。（代表人物：美国：威尔逊、古德诺）3、与管理相对应的行政。即行政活动就是管理活动。（代表人物：古立克“七功能说”：计划、组织、指挥、协调、人事、报告、预算）二、行政管理的特点。（谁来管？管什么？怎么管？）1、行政管理的主体是政府机关。行政管理是一种以政府机关为主体的管理，政府行政机关扮演着管理者的角色。2、行政管理的对象包括社会公共事务和政府内部事务。任何管理活动除了需要管理主体外，还须有相应的管理对象，这些管理对象构成了其管理内容。（行政管理的对象首先是社会公共事务。）3、行政管理必须依法进行，是一种执法活动或执行政策的活动。行政机关不是一种完全独立的管理机关，必须按照立法机关所制定的法律和政策进行管理，行政活动表现为一种执法活动或执行政策的活动，同时还要接受法院的司法监督。三、行政管理学的学科性质。1、行政管理学是公共管理学的一个重要分支学科。从学科分类来看，行政管理学属于公共管理学的二级学科；从研究范围来看，公共管理学是一门研究有关社会公共事务管理的科学，而社会公共事务的管理主体，既有政府组织，也有非政府组织，或称非政府公共机构，或称非营利组织，或称第三部门，而行政管理学仅仅研究政府行政机关对社会公共事务的管理。（即，行政管理学是公共管理学的一部分）2、行政管理学是管理学的一个重要组成部分。行政管理学的研究过程，需要运用管理学的基本原理研究政府行政机关在管理社会公共事务及其内部事务过程中所进行计划、组织、指挥、协调和监督等活动，管理学的原理和方法成为研究行政管理学的重要的基本原理和方法。3、行政管理学是政治学、经济学、社会学、法学等多门社会科学在政府行政机关管理社会公共事务及其内部事务过程中的综合运用，它是一门多学科的综合应用科学。（①行政管理学的研究需要政治学的指导；②行政管理学作为一门应用社会科学，其研究离不开社会调查；③现代行政管理学必须研究依法行政的条件、过程和规律，这就要求行政管理学的研究者懂得法学的基本理论，特别是行政法学的基本理论。）四、行政管理学的研究内容和范围。1、行政环境；2、行政权力；3、行政职能；4、行政管理机构；5、行政管理事务；6、行政管理行为；7、行政管理过程；8、行政管理方法；9、行政管理规范；10、行政绩效评估；11、行政绩效评估；12、行政发展。五、为什么说西方行政管理学在19世纪末20世纪初产生并不是偶然的，而是其历史必然性？1、从理论上看，西方行政管理学的产生既是西方政治学发展的一个必然结果，也是西方管理学兴起的理论产物。2、从实践上看，行政学从政治学中分离出来，是行政实践从政治实践中分离的结果；同时，行政管理学的迅速崛起，也是由于西方行政实践发展的需要。（主要表现为行政机关与立法机关的分离。）六、行政管理学与公共管理学之间的联系和区别。1、从学科分类来看，公共管理学是一级学科的名称，行政管理学是二级学科的名称，公共管理学包括了行政管理学，行政管理学只是公共管理学的一个分支学科。2、从研究范围来看，公共管理学是一门研究有关社会公共事务管理的科学，而社会公共事务的管理主体，既有政府组织，也有非政府组织，或称非政府公共机构，或称非营利组织，或称第三部门。而行政管理学仅仅研究政府行政机关对社会公共事务的管理。前者的研究范围大于后者的研究范围，后者的研究范围仅仅是前者研究范围的一部分。七、研究和学习行政管理学的方法21、根本方法：理论联系实际，坚持“实践——理论——实践”（基本形式）的研究路线。2、具体方法：规范方法-（20世纪40年代前占主导地位。主要注重事物的共性即规律性的研究。着眼于建立行政管理学的学术规范，即一般理论和基本原则，并认为这些理论和原则可以对行政现象进行解释并对行政管理实践起指导作用。——要求系统掌握：学术规范、价值规范、理论体系，并按照这些理论进行行政管理实践。）；经验方法（实证方法）-即行为主义方法（20世纪40年代西方社会科学中占主导地位。强调在研究过程中只注重对事实的描述，而回避事实背后的规律，即只注重对“是什么”的研究，而不关心“为什么”。）；案例方法-（是现代管理学、法学等社会科学的研究和教学过程中比较普遍采用的方法。注重个别事例的特殊性研究。有助于通过个案了解行政管理过程中的实际运作程序和运作方式，掌握行政管理的方法和艺术。）比较方法-（在社会科学研究过程中，通过对同一个时期不同国家或地区的社会现象（横向比较或共时性比较）、同一个国家或地区不同时期的社会现象进行比较（纵向比较或历时性比较），以找出它们之间的共同点（共同规律）和不同点（特殊性）。八、古典学派行政管理学理论成就的重要意义。1、古典学派不仅仅开创了行政管理学研究的先例，而且基本上建成了比较完整的行政管理理论体系，对于当时的行政管理实践也起到了一定的指导作用。2、古典学派将研究重点放在组织管理问题上，提出了比较系统的古典组织理论体系，他们认为，合理的组织结构是有效管理的关键，组织图是监督和控制整个程序的基本工具，并且提出了组织分工和专业化的基本思想，这些思想对后来行政管理学的发展都产生了重要作用。3、明确提出了行政管理的几个基本原则，即命令统一原则、权责相符原则、较小的管理幅度原则和系统计划原则，这些原则对于指导行政管理实践确实具有重要的意义。九、研究和学习行政管理学的意义。1、行政管理学是一门生命力最强的学科，也是一门发展非常迅速的学科。研究和学习行政管理学的重要意义主要表现在以下几个方面：（1）研究和学习行政管理学的理论意义。研究和学习行政管理学，有助于我们了解行政管理的基本规律，为我国行政管理的科学化提供理论依据。研究和学习行政管理学的一个重要目的就是要了解和掌握行政管理的运行规律。机构膨胀、人浮于事，效率低下，是我国多年来行政管理的真实写照。为了提高我国的行政管理水平，就必须实现行政管理的科学化，按行政管理的客观规律办事。因此，必须研究行政管理的客观规律，建立科学的行政管理理论，起到为科学的行政管理提供指导的作用。（2）研究和学习行政管理学的实践意义。①有助于我们弄清我国行政管理存在的问题和改革目标、任务、方式，为我国行政管理改革和发展指明方向；行政改革不能是一种盲目的行动，而应该是一种自学的行动，作为一种自觉行动，就必须要以科学研究为先导。②有助于提高我国公务员素质，进而提高我国行政管理的整体水平。一个国家行政管理水平的提高，在很大程度上取决于公务员素质的提高。因此，要提高行政管理水平，就必须提高国家公务员的素质。③有助于提高我国企事业单位管理人员的政策水平，促进企事业单位与政府的良好合作，同时也助于提高企业事业单位的行政管理水平。对于企业和事业单位的管理人员来说，学习行政管理学是了解政府及其运行规律的一条重要途径。1、最早：亚里士多德对国家的议事、行政、审判活动进行研究。2、英国-洛克：对国家权力进行划分——立法权、行政权和外关权。《政府论》3、法国-孟德斯鸠：提出立法权、行政权和司法权分立的思想。著名的“三权分立”/“分权制衡”原则。4、行政管理学的创始人：美国学者，伍德罗·威尔逊——1887年《行政研究》。5、西方行政管理学的发展：（1）19世纪末20世纪初至20世纪30年代（古典学派理论学派）。其代表人物有：①伍德罗·威尔逊：《行政研究》-提出行政管理是政府工作中最突出、最显著的部分，必须重视行政管理学的研究。②古德诺：《政治与行政》-政治是政策的制定，是国家意志的表达；行政是政策的执行，是国家意志的实现。③怀特：《行政学导论》-把复杂的行政要素归纳为组织原理、人事行政、财务行政、行政法规四大部分，并对其进行了系统的论述，第一次建立了较为系统的行政管理学理论体系。④法约尔：《工业管理及一般管理》-提出五大基本功能（即计划、组织、指挥、协调和控制）和14项原则（分工、权力、责任、纪律、命令一致、指挥统一、公利先于私利、报酬、集权、等级制、秩序、公正、主动精神、集体精神）⑤马克斯·韦伯——提出官僚制组织理论。“官僚”是一种以管理为目标的社会组织的特定形式，其具体的组织特征与不同形式的权威是相对应的（即魅力权威、传统权威和理性权威）3⑥泰罗——开创了管理科学的新时代，提出了著名的科学管理理论。（关键是他关于工作方法标准经的思想-主张用作业方法来取代以往凭经验办事的方法，强调建立标准的操作规程，并实行定额管理，实行鼓励性的计件工资制。）（2）20世纪40年代至70年代（行为科学学派、决策理论学派、系统理论学派）。其代表人物有：①行为科学学派——指以行为科学为理论基础建立起来的行政管理学，其理论的逻辑起点是“经济人”假设。梅奥：“霍桑”实验（提出“社会人”理论假设）；马斯洛：需要层次理论（生理需要、安全需要、社交需要、尊重需要、自我实现需要）；②决策理论学派——以美国学者，赫伯特·A·西蒙的行政决策理论为代表。提出管理就是决策，决策是整个行政管理过程的中心，提出了所谓的“满意”决策准则，其理论被称为有限理性决策理论。代表还有：林德布洛姆的渐进决策理论和埃佐尼的综视（混合扫描）决策理论。③系统理论学派的行政管理学。20世纪40年代，奥地利生物学家希·冯·贝塔朗菲创立了一般系统理论，强调从系统的观点来分析客观事物。（系统学派具有代表性的理论主要有：①里格斯-行政生态理论；②卡斯特-权变理论。）（3）20世纪80年代以来的行政管理学（新公共管理理论、政府治理理论、后现代公共行政理论），其共同特征是：①崇尚市场力量、市场作用和市场机制；②提倡行政管理应由满足官僚政治需要转向满足顾客需求；③反对政府强制干预，倡导社会的共同自治；④不满意膨胀的低效率的政府，主张小政府、大社会；⑤要求从重投入、重规章，转向重产出、重结果。）①新公共管理理论——英国首相-马格丽特·撒切尔（①反对低效和浪费，实行私有化；②以市场取代官僚组织，将企业管理方法引入政府管理；③在行政管理中引入竞争机制，④在公共服务中坚持顾客导向）-公共服务不应只考虑投入，而且更应重视产出，重视服务质量。②政府治理理论（是以治理理论基础上发展起来的）——所谓“治理”就是“最少限度的国家”、“按照私营企业模式进行管理”，是一种“有效的管理”、“良好的管理”，是各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方式的总和。（具有多种性和复杂性）③后现代公共行政理论。——思想：强调公共行政必须回应公民的个性化的公共需求，认为后现代公共行政就是具体问题具体分析，就是替公民办实事，其理论核心概念是“公共能量场”，“场”是指具体的场合，是一种办公的场所。“场”是作用于情境的力的复合。其实质是强调公共行政是一种针对特定事件的特定行为，强调行政管理过程中的普遍参与，目的在于为公民提供个性化的公共产品或公共服务。6、19世纪末20世纪初行政管理学传到中国，较有影响的著作有：《行海要术》、《行政纲目》、《行政学总论》，20世纪30年代，我国学者写出的较有影响的行政学著作：张金鉴-《行政学的理论与实际》；江康黎-《行政学原理》7、1986年行政管理学试点学校：武汉大学和郑州大学。1988年列入自考目录。1994年成立国家行政学院。2001年公共管理硕士生。8、最早把复杂的行政要素归纳为组织原理、人事行政、财务行政、行政法规四大部分的行政学著作是《行政学导论》——怀特。9、美国第一本大学教科书是：《行政学导论》。10、“行政学”一词，最早由德国学者史坦因在1865年提出，当时主要是指：行政法学。11、行政管理学中最基本最核心的概念是：行政管理。12、为传统的行政组织理论奠定基础的是：官僚制理论。13、威尔逊特别提出，行政管理学的研究内容不同于政治学的研究内容，主要应该研究：公务员制度、行政组织、行政