港澳地区目前电力发展状况及监管措施

—1—国家电监会代表团一行6人，于2009年11月23-26日先后赴澳门和香港访问。访问期间，分别与澳门能源办、香港环境局、香港机电工程署等政府部门，以及澳门电力公司、香港中华电力公司等电力企业进行了广泛深入的交流探讨，撰写了考察报告，供大家参考。港澳地区目前电力发展状况及监管措施电监会赴港澳考察团一、港澳电力工业概况及特点（一）港澳电力系统基本情况香港，与深圳毗邻，由香港岛、九龙半岛、新界内陆地区组成，总面积约1104平方公里，合计人口680万。目前主要由中华电力公司和港灯公司两家电力公司负责电力供应。其中，中华电力公司的供电范围包括九龙、新界、长洲、大屿山、喜灵洲、—2—东平洲；港灯公司则供应港岛、南丫岛和蒲苔岛。截止2008年底，香港发电装机总容量为1304万千瓦，包括青山（412万千瓦）、龙鼓滩（187.5万千瓦）、竹蒿湾（330.5万千瓦）、南丫发电厂（373.6万千瓦）等。其电网电压等级有400kV、275kV、132kV、66kV、11kV、380（220）V。香港与广东通过4回400kV线路（与深圳大亚湾核电站和广东电网相联）和9回132kV线路（与深圳电网相联）联网，中华电力与港灯公司经3回132kV海底电缆相联。澳门，北邻珠海市，由澳门半岛、氹仔岛、路环岛和路氹城四部分组成，总面积为32.8平方公里，合计人口54万。目前主要由澳门电力公司负责电力供应。截止2008年底，澳门发电总装机容量为47.2万千瓦，包括澳门电厂（6.4万千瓦）、路环A厂（27.1万千瓦）和路环B厂（13.6万千瓦）等。其电网电压等级有220kV、132kV、66kV、11kV、380（220）V。2008年，澳门电力公司有220kV变电站1座，110kV变电站4座，并通过3回220kV线路和4回110kV线路（目前处于备用状态）与广东珠海电网相联。（二）港澳与内地电力交易情况长期以来，港澳地区与内地电网建立了紧密的联系，电能交易频繁，为保障港澳电力供应发挥了关键性作用。2008年，香—3—港总售电量为409亿千瓦时，其中从广东大亚湾核电站、广州抽水蓄能电站合计购电112.76亿千瓦时，占其总售电量的27.57％，同时香港还向深圳蛇口招商供电局及广东电网公司售电35.53亿千瓦时；澳门总售电量34.76亿千瓦时，其中从广东电网购电23.11亿千瓦时，占其总用电量的66.5％。二、港澳电力监管模式及特点（一）能源管制架构香港、澳门实行的均为覆盖电力的综合能源和环境管制体系，但采取的管制架构不尽相同。香港的能源管制主要由环境局和机电工程署负责。其中，环境局负责有关能源政策的制定、能源发展规划，以及实施对能源市场的经济监管；机电工程署负责安全事宜的监管，并为环境局在经济监管方面提供技术支援。澳门的能源管制由能源办统一负责。澳门能源办于2005年1月成立，其主要职责包括：协助政府执行监督职能及制定行业政策、发展计划和规划，并跟踪执行情况；推动落实既定政策和已批准的计划和规划的所需措施；促进和参与制定有关行业活动的法例和规章，并监督执行情况等。（二）电力监管的主要内容港澳的能源政策，旨在确保可靠、安全、高效及价格合理的—4—能源供应，并降低生产和使用能源对环境造成的影响。基于此目标，相关政府部门及监管机构主要从经济、安全、环保等方面对电力实施监管。以香港为例，在经济方面，主要依据电力专营协议（即管制计划协议），定期审核电力公司财务、电费、业绩，以及电力发展计划及成本等；在安全方面，主要依据《电力条例》（香港法律第406章）等法规，对包括发电设施的注册和输配电及用电安全方面进行监管；在环保方面，依据《空气污染管制条例》、《环境影响评估条例》等法规规定，对有关发电及供电的环保政策事宜进行监管。（三）经济监管机制经济监管是电力监管的核心内容，主要依据管制计划协议（香港）或供电专营权协议（澳门）。香港的管制计划协议起源于20世纪60年代，香港政府分别于1964年和1978年与中华电力公司和港灯公司签订了管制协议。目前的管制计划协议签订于2008年，协议期限10年，政府可根据届满时的情况选择续期5年。在澳门，澳门电力公司现有的供电专营权协议有效期25年，2010年底到期。在协议框架下，电力企业承诺持续提供不断增长的电力设施，以满足未来的电力需求；政府承诺电力公司及其股东有权赚—5—取合理利润；电力公司要保证对消费者提供效率高、质量佳、可满足电力需求的服务，并且是考虑财务和其他因素的合理最低价服务。电力专营协议中的核心内容主要有三项：一是基本电费，为“营运成本＋燃料调整费＋公司利润净额”，主要通过每年的电费审核核定。二是准许利润，电力公司可以获得的利润与其资本直接挂钩，以保证电力公司有相对稳定的收益。香港年度投资回报率现在为9.99%（以前为13.5-15%），澳门年度投资回报率为12%。三是发展基金，为“实际利润－准许利润”，电力公司账目中设立发展基金，基金的用途是协助电力公司购置资产、稳定电价和弥补电力准许利润的不足。在具体实施监管时，主要采取以下三方面措施：一是进行年度电费审核。一是进行年度电费审核。一是进行年度电费审核。一是进行年度电费审核。主要审核电力公司发展计划内主要项目所发生的变化，并对具体项目进行分析预测，从而对每年的电价进行测算。测算的依据包括：电力需求、燃料价格、总经营及总资本开支和建议基本电费率及燃料调整费。二是进行年度业绩审核。二是进行年度业绩审核。二是进行年度业绩审核。二是进行年度业绩审核。主要是审核上一年度电力公司的实际业绩，查明电力公司资本支出变动的原因，修订已获批准的发展计划下的主要项目；根据协议的表现指标，监控电力公司的技术表现，并审核其能源效益和节约计划；审核电力公司的表现，—6—包括为所呈报业绩而作出的解释和理据，以及提升业绩的改善计划。三是定期进行电力公司发展计划及成本审核。三是定期进行电力公司发展计划及成本审核。三是定期进行电力公司发展计划及成本审核。三是定期进行电力公司发展计划及成本审核。主要审核内容包括，电力需求及销售的预测、新建发电机组的时间表、输配电发展计划提案、可再生能源发电计划、善用和节约能源计划、预计经营费用和资本开支、预计燃料价格、估计的业绩与业绩指标的比较。（四）有关电力节能环保方面的措施作为国际化的大城市，香港、澳门始终将节能、环保作为能源发展的战略因素予以考虑。首先，将节能放在重要位置。首先，将节能放在重要位置。首先，将节能放在重要位置。首先，将节能放在重要位置。香港特区政府不断加强并持续推动节约能源以减慢能源消耗的增长趋势。机电工程署在1994年成立能源效益事务处，牵头倡导提高能源效益及节约能源，并负责协调政府部门的相关工作。香港特区政府推动立法工作，已出台的《能源效益（产品标签）条例》（第598章）于2009年11月9日起正式生效。还组织开展自愿性节能计划，自1998年起推行《建筑物能源效益注册计划》，至2009年10月底，1072座建筑物的2697个装置已参与其中。另外，还制订能源消耗量指标和基准，开展自愿性能源效益标签计划等。其次，采取激励性的减排及控污措施。其次，采取激励性的减排及控污措施。其次，采取激励性的减排及控污措施。其次，采取激励性的减排及控污措施。港澳对空气污染问题—7—十分关注。2008年7月，香港特区政府公布碳审计指引，鼓励私营界参与碳审计，并资助进行能源及二氧化碳排放综合审计和提升能源效益工程的部分费用。出台了《空气污染管制条例》及其附属规则对各类空气污染源作出监管，对各主要发电厂减排措施进行了详细的规定。在2002年还与广东省政府合作，以2010年为目标，大幅削减珠三角地区的二氧化硫、氮氧化物、可吸入悬浮粒子、挥发性有机化合物等四种主要空气污染物的排放。同时，鼓励发展可再生能源的发展。同时，鼓励发展可再生能源的发展。同时，鼓励发展可再生能源的发展。同时，鼓励发展可再生能源的发展。香港于2005年5月公布的《香港首个可持续发展策略》中，提出到2012年或之前使其可再生能源比例达到总电力能源需求的1-2%，并承诺可再生能源投资回报率为11％。目前，中华电力正在香港东南水域研究兴建20万千瓦海上风场，港灯公司正在南丫岛西南海域研究兴建15万千瓦海上风场。同时，香港特区政府在积极推行光伏技术、垃圾发电等应用。三、启示与建议（一）启示1111、构建多元化的电力供应保障体系，重视本地电源支撑作、构建多元化的电力供应保障体系，重视本地电源支撑作、构建多元化的电力供应保障体系，重视本地电源支撑作、构建多元化的电力供应保障体系，重视本地电源支撑作用，提升大城市电网抗风险能力。用，提升大城市电网抗风险能力。用，提升大城市电网抗风险能力。用，提升大城市电网抗风险能力。对于港澳这种具有国际地位的重要城市，电力的安全保障至关重要。为此，港澳建立了多元化的电力供应保障体系。一是电—8—源装机结构的多元化。相对内地的一些大城市而言，港澳的电力装机不论从总规模还是单机容量均不大，但其结构非常多元，其中香港（含大亚湾核电、广州抽蓄的供电）的电源结构中，煤电占52％、天然气25％、核电11％、燃油7％、抽水蓄能5％。多元化的电源结构，极大地提升了电力系统抗击风险的能力。二是充分利用联网优势。依托与内地联网的区域优势，港澳电力企业积极与南方电网建立长期交易合作，大大缓解了港澳地区的电力需求压力。2008年，香港净受电量占本地用电量的18.89％，澳门受电量占本地用电量达到66.50％。三是重视本地电源支撑作用。虽然港澳地区面临越来越大的环境和资源压力，但始终保持本地一定比例的电源支撑，为电网提供抗突发事件的能力和备用容量，保证电力的安全供应。2222、电力专营协议及政府监管制度，有利于激励电力企业提、电力专营协议及政府监管制度，有利于激励电力企业提、电力专营协议及政府监管制度，有利于激励电力企业提、电力专营协议及政府监管制度，有利于激励电力企业提高效率、降低成本、改进服务质量，履行社会责任。高效率、降低成本、改进服务质量，履行社会责任。高效率、降低成本、改进服务质量，履行社会责任。高效率、降低成本、改进服务质量，履行社会责任。虽然港澳地区依然保持着发输配售一体化的垄断格局，但通过电力专营协议制度，对具有垄断经营权的电力企业实施有效的激励和约束。一方面，电力专营协议能够保障电力企业在专营期限内有合理而且稳定的收益，并为其创造比较宽松的外部环境；另一方面，该协议对电力企业有较强的约束力，使得其生产经营行为受到法律、合同、监管、舆论等多重制约。电力企业需向政—9—府和社会证明提供了优质、高效、低价的供电服务，价格水平合理，没有不必要的成本开支，供电服务得到各方好评，才能继续取得经营权。例如，近年来为迎合社会公众对环保的要求，港澳电力行业主动参与能效管理和节能服务，虽然在短期内导致售电量减少或增幅放缓，但展现出的社会责任，赢得了公众的认可。电力专营协议制度也为政府监管提供了有效的手段。监管机构可以通过调整电力公司的回报率，审核电力企业的投资计划和成本，修订准许利润的计算方式，改变协议期限等多种方式，行使对电力垄断企业的监管。从港澳几十年的实践来看，效果非常明显。目前香港电力企业的赢利水平较强，而其电价水平在世界范围内与主要发达国家的大城市相比，具有很强的竞争力。中华电力公司表示，从目前的工业、商业电价水平看，香港比内地电价低（居民电价香港比内地高）。3333、、、、审核电力发展计划，从源头上控制电力成本，保障电力审核电力发展计划，从源头上控制电力成本，保障电力审核电力发展计划，从源头上控制电力成本，保障电力审核电力发展计划，从源头上控制电力成本，保障电力发展的效率和质量。发展的效率和质量。发展的效率和质量。发展的效率和质量。相对固定的利润回报率，有利于鼓励电力企业投资，在满足电力增长需求和供电可靠性的同时，也有利于降低政府的监管成本。但是，这种回报率往往是以固定资产为基数进行测算的，如果电力企业过度投资，做大固定资产，其结果只能是由全社会来承担由于过度投资造成的浪费。因此，港澳政府从电力投资和建