PPP模式解读与运作案例

ZenithConsulting1中国现代集团有限公司江苏现代资产投资管理顾问有限公司二零一五年一月PPP模式解读与运作案例ZenithConsulting2目录PPP认识一PPP在国际上的发展二PPP在国内的发展三PPP运作的典型案例四ZenithConsulting3目录PPP认识一PPP在国际上的发展二PPP在国内的发展三PPP运作的典型案例四ZenithConsulting4PPP：（Public-Private-Partnership）PPP的概念PPP是政府与社会资本为提供公共产品或服务而建立的全过程合作关系，以授予特许经营权为基础，以利益共享和风险共担为特征；通过引入市场竞争和激励约束机制，发挥双方优势，提高公共产品或服务的质量和供给效率。私营部门和政府机构间就提供公共资产和公共服务签订的长期合同，私人部门须承担重大风险和管理责任。世界银行为开展基础设施建设和提供其他服务，公共部门和私营部门实体之间可能建立的一系列合作伙伴关系。亚洲开发银行财政部ZenithConsulting5项目性质是应是提供的社会公共产品或服务；项目本身的收益不足以弥补建设和运营成本；通过政府和社会投资者以某种形式共同出资，并给予补贴（政府提供前补贴/后补贴），使其变成一个商业运作的项目；通过引入社会投资者投资和运营，提高项目的建设和运营效率；政府既是投资主体，又是监管主体；社会投资者既是投资和建设主体，又是运营主体。PPP的特征政府或项目发起人中标单位通过招标授予特许权项目公司融资、建设、设备采购、运营项目收回投资并取得一定回报之后ZenithConsulting6项目为主体有限追索债务合理分配投资风险资产负债表外融资灵活的信用结构PPP的特征ZenithConsulting7PPP的模式广义的PPP：泛指政府与企业为提供公共产品或服务而建立的各种合作关系。涵盖服务外包、特许经营、完全私有等各种类型。狭义的PPP：可以理解为一系列项目融资模式的总称，指政府部门与社会投资者共同将资金或资源投入项目，并由社会投资者建设并运营该项目的方式，包含BOT、TOT、DBFO等多种模式。狭义的PPP更加强调合作过程中的风险分担机制和项目的衡工量值（VFM）。ZenithConsulting8PPP模式分类投资人承担责任小政府承担责任大投资人承担责任逐渐增大政府承担责任逐渐变小传统采购完全私有化服务外包TOTBTOBOTBOOTBOOPPP的模式ZenithConsulting9PPP有多种运作方式，但其基本的框架结构如图所示：特许经营直接协议PPP的基本框架政府授权部门特许经营公司贷款协议证券协议金融机构建设合同运营合同股权投资社会投资者建设承包商运营商股权投资ZenithConsulting10运作主体的确立——建立PPP项目公司；收益保障——政府补贴额度及方式；项目再融资方式——特许经营权融资，土地开发融资；市场风险或购买方风险分担机制——采用诸如最小供应量、最低购买量、保证交通流量、竞争性项目附条件、审批限制等；特许经营协议——指定特许经营范围、期限、权利内容，在特许经营投资人需要时政府及时排除行使权利的障碍的义务；股东权利转让限制——建立灵活的、便于后期转让的投资结构；特许经营期末资产处置方式；价格机制PPP的基本框架ZenithConsulting1115项目发起PPP运作流程PPP流程总览ZenithConsulting1215项目发起PPP运作流程项目前期准备工作目标政府、招商人及咨询顾问机构厘清工作机制、明确人员安排、确定工作职责、拟定工作计划，确定每阶段的工作时间，使招商方和融资顾问根据计划相互配合安排工作。工作内容1、确定整个项目PPP运作组织安排。通常建立项目领导小组和工作小组，领导小组负责重大问题的决策、政府高层沟通、总体工作的指导等，项目小组负责项目公司的具体开展，以融资顾问结构为主要组成。2、制定工作计划。工作计划要包含工作阶段、具体工作内容、实施主体、预计完成时间等内容。对于项目实施中发生的拖延或人员变动，要及时反映在计划中。ZenithConsulting13项目发起PPP运作流程尽职调查工作目标通过对BOT项目所在地区社会经济情况、项目实施的基本背景、项目所在地的基本配套设施建设情况及发展规划、项目前期工作的完成情况等的调研和资料收集，编制调研报告，为招商实施方案的编写提供基本数据和材料。工作内容工作小组拟定的调研提纲应至少从法律和政策、经济和财务、项目自身三个方面把握，主要包括政府项目的批文和授权书、国家、省和地方对项目的关于土地、税收等方面的优惠政策、特许经营和收费的相关规定等；社会经济发展现状及总体发展规划、与项目有关的市政基础设施建设情况、建设规划、现有管理体制、现有收费情况及结算和调整机制等；项目可行性研究报告、环境影响评价报告、初步设计、已形成的相关资产、配套设施的建设情况、项目用地的征地情况等。ZenithConsulting14项目发起PPP运作流程物有所值评价物有所值评价根据国家操作指南规定，对项目采用PPP可行性进行分析研究，形成物有所值评价报告。工作内容“物有所值”研究报告应从定性和定量两方面开展物有所值评价的研究。定性评价重点关注项目采用政府和社会资本合作模式与采用政府传统采购模式相比能否增加供给、优化风险分配、提高运营效率、促进创新和公平竞争等因素。定量评价主要通过对政府和社会资本合作项目全生命周期内政府支出成本现值与公共部门比较值进行比较，计算项目的物有所值量值，判断政府和社会资本合作模式是否降低项目全生命周期成本。ZenithConsulting15项目发起PPP运作流程关键问题分析论证与明确工作目标对PPP运作涉及的具体进行分析论证，并与领导小组商讨进行明确，为编制招商实施方案及特许经营协议奠定基础。工作内容将对PPP项目中涉及的关键性问题进行分析及论证，包括但不限于：招商边界、资产划分、政府补贴机制、项目主体构建、项目资本金及建设资金筹措、政府土地安排、政策优惠、运营考核奖惩机制、后续监管等。就关键问题由项目领导小组组织召开相关部分决策会议，明确运作方向。ZenithConsulting16项目发起PPP运作流程投资人调研工作目标对潜在的投资人进行初步调研，适机组织项目推介会，与投资人进行初步沟通，了解其投资利益需求。工作内容工作小组编制的《项目推介材料》，对项目的前期工作、行业发展现状、发展规划等进行详细说明；与行业内主要投资人进行项目推介，获得潜在投资人的投资意愿信息，工作小组依据各类投资人的投资偏好、资金实力、运营能力、项目诉求等因素进行甄别、筛选、分析及优劣势对比；与潜在合适的投资人进行初步沟通，组织调研及考察。ZenithConsulting17项目发起PPP运作流程招商方案及特许经营协议编制工作目标通过前期的调查研究及分析论证，完成项目招商实施方案及特许经营协议，并提交政府审批。招商方案的制定要符合地方政府的利益诉求，符合地方经济发展现状，确保项目足够的经济强度，为项目招商成功奠定基础。工作内容完整的招商方案包括：方案编制目的和依据、项目实施背景分析、招商边界条件、项目的交易结构、项目的投融资结构、项目的财务分析、项目的法律结构、项目的工程技术方案、特许经营协议、关键问题分析论证等。高质量的《招商方案》应满足以下条件：各项调查结果客观、完整、细致、准确；采用的财务分析模型科学、准确、有效；对招商和投资各方的各项需求分析明晰、客观、准确；明确项目财务结构的主要问题和解决方案，确保结构的合理、可行性。ZenithConsulting18项目发起PPP运作流程招商方案实施工作目标组织项目招商，吸引投资人参与本项目，进行投资人筛选，通过竞争确定投资人。工作内容主要内容有：发布招商公告、资格预审、正式招商文件的准备、招商文件的发售、项目答疑与现场勘探、投资人评选及商务谈判。正式招商文件包括：招商邀请函、投资人须知、招商前置条件、投资申请文件格式、各类合同文本。ZenithConsulting19项目发起PPP运作流程签订协议、设立项目公司工作目标根据商务谈判结果形成正式合同及其附件，协助政府相关主体完成草签和正式签署项目协议的相关工作，设立项目公司，开始项目建设。工作内容工作小组根据谈判结果准备正式合同及其附件，并报政府审批；工作小组向全体投资人发出招商结果通知书，招商结果在有关媒体上公示；举行仪式，双方正式签约，着手准备项目公司组建工作；退还未中选投资人的投资竞争保证金。ZenithConsulting20PPP的管理创新项目管理投融资管理风险管理利益关系管理资产管理战略管理质量管理策划、规划、设计、咨询、招商资金、建设、预结算、合同维护与保值增值维护各相关利益者关系风险预判、转移与承担服务监测进入与退出PPP：降低运营成本与交易成本！缺乏真正科学的经济评估，超前与滞后并存财务监理制度不完善，经常调整概算，动迁失控重建设轻运营，建设成本缺乏从运营阶段分摊机制对提高公众支付意愿，完善定价机制没有办法无判断、乱转移、瞎承担支付与质量脱钩心有余而力不足！ZenithConsulting21PPP的成功PPP中心（Unit）风险管理分配资本市场及担保体系PPP小组（Nods）PPP委员会经济增值效应PPP的成功要素ZenithConsulting22目录PPP认识一PPP在国际上的发展二PPP在国内的发展三PPP运作的典型案例四ZenithConsulting23国际PPP的发展历程多个国家与国际组织开始在基础设施项目的融资与实施模式上，创造性运用PPP的各种模式。英国率先提出PPP概念、积极开展公共服务民营化，主要采取私人投资计划方式此后，PPP逐渐在美国、加拿大、法国、德国、澳大利亚、新西兰和日本等发达国家得到广泛应用。联合国、世界银行、欧盟和亚洲开发银行等国际组织把PPP的理念和经验在全球大力推广。很多发展中国家，如印度、中国、巴西和一些非洲国家纷纷开始实践。PPP应用范围从道路、轨道交通、燃气、供水、污水处理、垃圾收集等传统行业扩展到监狱、学校、医院，甚至国防和航天领域。二十世纪八十年代二十世纪九十年代二十一世纪以来ZenithConsulting24国际PPP的产生背景英国是全球PPP模式最成熟的国家之一，从20世纪70年代末撒切尔执政开始，就对电力、电信、自来水和煤气，进行了大规模的市场化改革，“私有化无禁区”,由政府财政负担的公园维护、垃圾清扫、校园伙食、精神病院都可以由私人提供。1990年，梅杰出任首相，提出PFI（PrivateFinanceInitiative）理念，完善PPP机构和制度，PPP发展进入了新的阶段。梅杰大力推动PPP模式的背景如下：历史欠账太多，基础设施需要巨大的建设维修资金。双超现象普遍，项目时间超期和成本超预算。政府债务负担重，很难再提高政府公共开支预算。ZenithConsulting25国际PPP发展的三个阶段ZenithConsulting26国际PPP的市场成熟曲线ZenithConsulting27国际PPP的应用领域从经济基础设施到社会基础设施，从项目业态从硬到软，PPP的应用在不断扩展。•道路•高速公路•桥梁•港口•铁路•职业培训•金融制度•研发促进•技术转让•出口援助•医院•学校•供水•住房•排水•社会保障•社区服务•环保机构经济社会硬软经济基础设施向工商业界提供关键的中间业务，其主要功能在于提高生产率，推动自主创新。社会基础设施向居民提供基础服务，其主要作用是改善他们的生活质量及福利，特别面向那些资源贫乏的人群。ZenithConsulting28国际PPP的应用领域以英国为例，截至2012年3月，英国PPP有716个项目，总投资547亿英镑。领域项目数投资额（百万英镑）医院10811,751.60学校21211,191.90废物处理293,788.30办公用房253,548.60高速路183,539.50市政路203,450.60住房361,734.20