新公共管理

第三章新公共管理一从公共行政到新公共管理的动因二新公共管理的改革实践三新公共管理的不同方案四新公共管理的主要内容五新公共管理的理论基础六对新公共管理的批评一从公共行政到新公共管理的动因（一）对公共部门的抨击（二）经济理论的变革（三）私营部门的变革（四）技术革命对公共部门的抨击1．规模过大2．范围过大3．官僚制的缺陷经济理论的变革在20世纪70年代，新古典主义经济学理论认为，政府本身恰恰是限制经济增长与经济自由的经济问题，较小规模的政府通过提高经济效率可以提高社会总体福利；不是由政府通过官僚机制强制人们从事各种活动，而是由市场来进行，市场机制在任何方面都具有优势。私营部门的变革1．竞争2．全球化技术革命现代科技革命使社会成员参与公共领域活动的性质与形式发生了重大的变化；现代通信与信息技术革命对传统公共行政提出变革的要求。二新公共管理的改革实践新公共管理的改革实践20世纪80、90年代，传统的公共行政模式发生了巨大的变化，一些新的模式、方法、理念出现。管理主义、新公共管理、以市场为基础的公共行政、后官僚制、企业型政府等。起点：英国《富尔顿报告》（FultonReport)1968,英国提出了对公务员管理能力的关注指出政府体系应该开放，各个层级都可雇用外部人员，僵化的等级制结构由于在许多方面设置了障碍而应被取缔。公务员的全部管理任务由四个方面构成在政治指导下制定政策创立政策执行的“机构”行政机构的运转对议会和公众负责美国：企业家政府戴维·奥斯本，特德·盖布勒，《改革政府：企业精神如何改革着公共部门》1.起催化作用的政府：掌舵而不是划桨2.社区拥有的政府：授权而不是服务3.竞争性政府：把竞争机制注入到提供服务中去4.有使命感的政府：改变照章办事的组织5.讲究效果的政府：按效果而不是按投入拨款6.受顾客驱使的政府：满足顾客的需要，不是官僚政治的需要7.有事业心的政府：有收益而不浪费8.有预见的政府：预防而不是治疗9.分权的政府；从等级制到参与和协作10.以市场为导向的政府：通过市场力量进行变革美国：公共部门绩效评价国家绩效评价委员会的报告——从繁文缛节向成果的转变（NationalPerformanceReview，1993）。科学管理、官僚制、劳动分工已经发挥出了它们的工效，并且走向了反面。去除繁文缛节顾客至上授予雇员权力精兵简政三新公共管理的不同方案新公共管理（管理主义）的不同方案（一）经济合作与发展组织，1991年，通过“两种宽泛的途径”来提高生产力和改进公共物品与服务的提供。第一种途径涉及公共组织是如何管理的，体现为提高公共组织的生产绩效；第二种途径是：充分利用私营部门。（二）胡德，早期观点，管理主义方案，或者说他所称的“新公共管理”是由七个要点构成的。实践性的职业化管理绩效的明确标准与测量产出控制，重视的是结果而非过程公共部门中的单位趋向分化公共部门趋向于更具竞争性对私营部门管理方式的重视强调资源利用要具有更大的纪律性和节约性（三）霍尔姆斯与桑德一种更具战略性和结果导向（效率、效能和服务质量）的决策方法。以一种分权化的管理环境来取代高度集权的等级组织结构。在寻求直接提供公共服务的替代方案方面具有弹性。关注权力与责任的一致性，把其作为通过明确的绩效合同等机制提高绩效的关键。在公共组织内部以及公共组织之间创造竞争的环境。强化管理中心“驾驭”政府的战略能力，以对外部变化和不同利益迅速、灵活、最低成本地作出反应。通过要求报告结果与总成本以达到更大的责任和透明度。用以支持和鼓励这些变革的有关服务范围的预算与管理体系。（四）波利特，把各种不同的观点综合在一起而形成的。管理体系和管理努力的焦点由投入和过程向产出和结果转换。趋向于更多的绩效测量。偏好专门化的、“精瘦的”、“扁平的”、自治的组织形式，而不是规模庞大的、多功能的等级官僚制组织。用合同或类似合同的关系大规模取代等级制关系。更广泛地应用市场或类似市场的机制来提供公共服务（包括民营化、签约外包、内部市场开发等）。扩大并模糊公共部门与私营部门之间的界限。主导性价值由普世主义、平等、安全和弹性向效率与个体主义转换。四新公共管理的主要内容新公共管理主要内容1、一种战略方法政府已经把为长期计划和战略管理而开发良好的方法确定为其施政的目标。2、管理而非行政管理者现在已介入决策事务，也介入一些严格意义上的政治性事务。……换言之，他们为实现结果承担责任。新公共管理主要内容3、关注结果组织必须关注的焦点是结果或产出，而不是投入。管理主义改革强化了个体绩效和组织绩效。4、改善的财政管理在这方面，最重要的变化是用绩效和项目预算制度取代了原有的线性项目预算和会计制度。新公共管理主要内容5、人员调配的弹性在中高层管理中，存在着一种持续性趋势，即由职位分类向高级职位安排的弹性化转变。6、组织的弹性分权化新公共管理主要内容7、转向更激烈的竞争引入竞争是公共管理的一大特征。8、新合同主义这种合同化的形式包括有关员工的个体绩效合同，与部长和整个政府签订的合同，以“特许状”形式签订的与顾客和公众的合同。9、对私营部门管理实践方式的重视表现为人事变革、绩效工资以及聘任制改革新公共管理主要内容10、与政治官员的关系公务员与政治官员共事于称之为管理的互动过程之中。11、与公众的关系管理者与公众之间存在直接责任关系12、购买者与提供者的分离购买者是决定生产何种产品的一方，而提供者则是交付协商一致的产品和结果的一方。五新公共管理的理论基础（一）经济学理论（二）私营部门管理理论经济学理论1．公共选择理论2．委托代理理论3．交易成本理论1、公共选择理论（publicchoicetheory）（1）产生背景（2）主要内容（3）对公共管理学的理论启示1、公共选择理论（1）产生背景产生于20世纪40年代末，到60年代末形成的一种学术思潮。是将微观经济学应用于政治和社会领域而形成的经济学思想的一个分支。代表人物：美国著名经济学家詹姆斯·布坎南(James.M.Buchanan)《一致同意的计算：宪法民主的逻辑基础》1、公共选择理论（2）主要内容所谓公共选择，指通过集体行动和政治过程来决定资源在公共领域的分配，是人们通过民主政治过程，将个人的私人选择转化为集体选择的一种过程或机制。基本假设：人是一个自利的、理性的、追求效用最大化的人。官僚与其他任何人一样，不是受到公共利益的激励，而是被认为受到其利己利益的激励。1、公共选择理论（2）主要内容公共选择理论认为，人类社会由两个市场组成，一个是经济市场，另一个是政治市场。政治市场上的基本活动也是交易，政治是个人、集团之间出于自利动机而进行的一系列交易过程。不过，政治市场上的交易和经济市场上的交易有以下差别：第一，经济市场上交易的是私人物品，交易媒介是货币；政治市场上交易的是规章、政策、议题等公共物品，决定公共物品的“生产什么”、“生产多少”和“如何生产”必须通过集体选择，因而需要通过一些特殊的媒介，如投票、利益集团、代议制、政党和政府等。第二，经济市场上的交易主要在单个主体之间进行，而政治市场上的交易主要是集团、政党之间的交易。个人通过政治过程实现他无法通过独立的个人行动所实现的目标，获得他所需要的但又无法通过个人行动获得的交易对象。第三，经济市场上的交易基本上是一种自愿的、平等的和等价的交易，而政治市场上的交易具有一定程度的非自愿性、不平等性和强制性。1、公共选择理论（2）主要内容在政治市场上，人们通过民主选票来选择能给自己带来最大利益的政治家、政策法案和法律制度。公共选择理论试图建立一个统一的有关经济和政治这两个市场上的个人行为模型。在这个模型中，个人是最终的决策者。只有个人自己能够判断什么是“好的”，什么是“坏的”。这个模型出发点是，集体行动是由许多独立的个人行动所组成，政府为了个人才做出决策。因此，要了解政府的决策过程，必须分析参加这些决策过程的个人的行为。公共选择理论以新古典经济学的基本假设（尤其是经济人假设）、原理和方法作为分析工具，来研究和刻画政治市场上的主体（选民、利益集团、政党、官员和政治家）的行为和政治市场的运行。1、公共选择理论（3）对公共管理学的理论启示用经济学的方法和假设来研究政治，为公共管理研究提供了经济学的视野和新的研究途径。以自利、理性的经济人假设为研究的逻辑起点，能对公共管理领域人的行为做出合理准确的分析判断、解释和预测，使公共管理获得比公共行政更强有力的理论基础。正因为政府也是自利的理性经济人，因此必须充分发挥出社会多元主体参与公共选择的作用以增强协调与制衡。对这一公共选择本质的认识有助于促进公共治理中的参与式民主和协商民主，增强社会构成力量中的不同主体之间沟通与互动。强调规则、立宪和立宪限制重要性的思想，有关改善政治要改革规则、市场失灵的根源在于现行法律—政治规则失灵的分析，使公共管理十分重视从规则和制度创新层面进行研究。2、委托代理理论（1）产生背景（2）主要内容（3）对公共管理学的影响2、委托代理理论（1）产生背景起源于对私人部门所有者与经营者或雇员之间关系的研究。在专业化分工的条件下，由于每个人都不可能是自给自足者，因此一种所谓的“委托—代理”（Principal-Agent)关系便会相伴而生。委托人与代理人的目标冲突与信息不对称是委托代理问题的核心。2、委托代理理论（2）主要内容基本假定：处于委托—代理关系的双方都是效用最大化者，加上信息分布的不对称，委托人与代理人的利益偏离和冲突便成为一种普遍的现象。由于有两方面的影响：一为代理人的行为不能直接和无代价地由委托人观察出来；二是最终的实绩既受代理人努力程度的影响，也取决于其他一些不可控的随机因素，于是代理人不一定为委托人的利益服务，甚至不惜以牺牲委托人的利益为代价来谋取私利。2、委托代理理论（2）主要内容委托—代理关系的核心，是委托方如何将代理人的行为限制在符合委托人利益的范围内。它所关注的主要有三个问题：一是代理人的选择和对代理人的激励；二是减少“代理成本”或由代理所引起的资源耗费；三是签订最优合同，防止双方尤其是代理方寻机违约为自己谋利。2、委托代理理论（3）对公共管理学的影响选择代理人的观点影响到公共服务哪些可以让私营部门提供，哪些应由政府提供；政府的报酬制度、公共服务制度如何安排，等等。3、交易成本理论（1）产生背景（2）主要内容（3）对公共管理学的影响3、交易成本理论（1）产生背景最早起源于20世纪30年代，自20世纪70年代中叶后，研究交易成本的经济学派成为现代经济学发展中最为活跃的一个学派。科斯（RonalH.Coase),1937，《企业的性质》3、交易成本理论（2）主要内容对交易没有成本的概念提出了挑战。所谓交易成本，是指所有与制度或组织的建立、变迁和使用有关的费用。科斯将之概括为：搜寻成本、谈判成本、缔约成本、执行成本和监督成本。交易成本理论关注的焦点是如何降低交易费用。合理的制度安排和制度创新，能够有效地控制与减少交易成本的支出，提高经济活动的内在效率，促进经济可持续增长。3、交易成本理论（2）对公共管理学的影响该理论阐明了一个公司在何种情况下可能会偏好市场检验或签订合同的方法而不是在公司内部完成某些工作。这种情况同样适用于公共部门：如果采用签约外包的形式来降低行政经费并产生某种竞争将有可能使某些交易只付出较低的成本。私营部门管理理论1．组织结构的弹性化变革2．重视战略计划与战略管理3．私营部门人力资源管理制度4．目标管理六对新公共管理的批评批评来自于：1、对新公共管理以经济学理论为基础提出了批评。第一个批评认为经济学是一种有缺陷的社会科学，它在政府中的运用同样是有缺陷的。第二个批评认为，尽管经济学作为经济体系和私营部门的基础具有某些效用，但它在政府中的应用则完全是一种拙劣的构想。2、对新公