主旨演讲

主旨演讲主讲人：刘炤国务院金融法制办财政金融司司长郑扬中国人民银行上海总部外汇管理部主任主持人：马弘上海市金融服务办副主任记录人：黄德庆（华东政法大学07级经济法专业研究生）王志朔（华东政法大学08级经济法专业研究生）马弘：各位来宾，上午好。金融发展与法治建设论坛进入主旨演讲阶段。刚才在开幕式上，屠光绍副市长谈到今天我们举办这个论坛的时机非常好。因为，国务院刚刚于今年4月份发布了关于推进上海国际金融中心和航运中心建设的文件。党的十四大提出上海要发挥龙头作用，建设三个中心，即经济中心、贸易中心和金融中心。到了十五大又提出建设航运中心，即四个中心。所以从十四大、十五大以来有关上海的中心建设，这个是第一个政策性的文件。在这个文件当中，明确提出到2020年上海要基本建成国际金融中心和国际航运中心。讲到上海要建设国际金融中心，必须要讲到两个大的时代背景。第一个背景，从国内来讲就是要深入完善社会主义市场经济体系。所谓完善社会主义市场经济体系，一个重要的工作就是加强经济各要素的流动性，从而提高各经济资源要素配置的效率。上海国际金融中心建设的核心，就是要适应现代经济对资本深入化和各要素货币化的要求，加快社会主义市场经济体系的建设，为我们构造新型的经济运行结构和机制探索新形式。第二个背景，就是全球经济的一体化，或者说是经济的全球化这个不可逆转的趋势。所谓经济全球一体化，通俗的讲就是要统一交易规则。我们知道温州人很会做生意。只要地球上有人、有经济活动的地方就有温州人。但是温州话我们谁都听不懂，那为什么他能做生意，他就是使用了国际通用的交易规则和交易语言。因此，全球经济一体化就是要统一遵守的交易规则。有统一遵守的交易规则，也就是要有法治的保障。因此，上海国际金融中心建设，在全面推进经济发展的同时，必须大力加强金融法治环境的建设。金融服务和金融法治到底有着怎样的关系，金融、金融产品和金融业务的创新，我们应该如何进行有序的创新，保持金融市场有序良好的状态，这都是金融法治建设十分的内重要容。另外一个方面，自上个世纪90年代以来，我国金融领域不断推进以市场化为内容的改革。在这个改革过程中，我们国家的金融法律体系取得了哪些成就，还有哪些不足？如何加快和建立能够让全球的投资者乐于接受，又能够乐于遵守的金融法律法规？带着这些问题，今天我们请到了国务院金融法制办财政金融司刘炤司长，和中国人民银行上海总部外汇管理部郑扬主任为我们做主旨演讲。下面我们先请刘炤先生演讲，谢谢大家。刘炤：各位来宾大家好，很高兴有机会就金融法治建设的问题进行交流。十一届三中全会以来，党中央和国务院十分重视金融法律工作。为适应金融体制改革的需要，更好的发挥金融在国家宏观调控和资源优化配置的作用，在金融法治建设方面做了大量的工作，取得了许多成绩。金融法治是整个具有中国特色社会主义法律体系的重要组成部分，是我国金融体制改革的重要法律保障。下面我从金融法律体系的建立和完善，金融立法中的主要问题，和立法展望三个方面来谈一些问题。一、我国金融法律体系的建立和完善十四大提出了建立和完善社会主义市场经济体系的目标。为了配合这个目标的实现，从上个世纪90年代我国陆续制定了《人民银行法》、《商业银行法》、《证券法》、《保险法》、《票据法》、《期货交易管理条例》、《外汇管理条例》等一系列的法律法规。系统地规定了银行、证券、保险、期货等领域的基本法律制度，确立了金融业“分业经营、分业监管”的体制，为金融宏观调控和金融市场体制建设提供了基础的法律依据，建立了与社会主义市场体制相适应的金融法律制度框架。进入21世纪以来，随着形势的发展和完善社会主义市场经济发展体制的需要，在总结经验的基础上，对现有的金融法律法规进行了修订和完善，也出台了许多新的法律法规以解决现实面临的新情况新问题。为适应金融监管体制调整的需要，修订了《人民银行法》、《商业银行法》，制定了《银行业监督管理法》。为进一步完善市场机制、加强监管，修订了《公司法》、《证券法》、《保险法》、《外汇管理条例》、《期货交易条例》。为完善现有法律体系，制定了《信托法》、《证券投资基金法》。根据《证券法》等法律制定了《证券公司监督管理条例》、《证券公司风险处置条例》。根据《保险法》、《道路交通安全法》，制定了《机动车道路交通责任强制保险条例》。为履行中国加入WTO的承诺，扩大金融业对外开放，制定了《外资保险公司管理条例》、《外资银行管理条例》等。为了有利于打击金融违法犯罪，规范金融市场秩序，制定了《反洗钱法》。并以刑法修正案的形式完善有关金融犯罪的制度。从总的方面来看，我们现在各方面基础性的法律制度已经逐渐完备。我们做了最新的统计，截止到09年6月底，我国金融领域现行有效的法律共9件，行政法规35件，还有大量的司法解释。监管部门制定的规章共209件，包括人民银行、银监会、保监会、证监会、财政部等有关金融方面的规章。金融方面的部门规范性文件共2700件。我国已经形成了较为全面系统的金融法律体系。在金融市场主体的准入条件、市场结构、经营规则、风险防范和监督管理方面基本做到了有法可依、有章可循。金融立法积极适应金融业改革开放和稳定发展的需要，将我国的国情和比较成熟的市场经济法律制度结合，创造性地建立了适应我国社会制度、经济体制和市场发展需要的金融市场运行和监管的法律制度。实践证明是积极有效的。二、金融立法中注重把握的几个方面在以往的金融立法中主要注重把握以下几个方面的问题（一）为深化金融改革、鼓励金融创新，提高金融业的竞争力和服务水平提供法律保障。金融是现代经济的核心，深化金融改革是我国经济体制改革的重要内容。这些年来，银行、证券、保险业的改革，包括完善公司治理结构、转变经营机制、规范经营行为、拓展业务范围和投资渠道、强化内部机制和风险防范机制等。这些都离不开金融立法所提供的制度保障。金融市场体系、货币调控机制、外汇管理体制等方面的改革也都是在金融法治的框架下完成的。金融立法紧紧围绕金融改革的各项主题，为推进金融改革扫除法律障碍，提供法律依据，建立稳定的权利义务关系，从而保证改革的目标得以实现。深化金融改革应积极拓宽金融服务领域，创新金融产品，不断满足经济社会日益增长的多元化金融需求。金融立法坚持完善市场机制的改革方向，继续解放和发展生产力。修订后的《证券法》，取消了禁止融资融券等条文。修订后的《保险法》，拓宽了保险公司的业务范围和保险资金运行渠道。根据发展的新形势，适当的拓宽了市场领域，为制度创新和产品创新预留了空间。（二）建立预警和风险防范机制，保障金融机构持续健康发展。金融是经营资金的高风险领域。一旦出现危机，其所导致的系统性风险和个体风险都将破坏市场秩序，损害公众利益，甚至危及社会稳定。风险与金融业的发展如影随形。只有健全的风险防范机制才能保证金融业的持续繁荣。防范和化解金融风险是金融业的永恒主题，是保证金融业持续健康发展的重要前提。通过法律上的制度设计，加强对金融风险的控制，对健全和完善我国金融市场运行机制具有重大意义。在积极防范金融业风险方面，金融立法确立了“分业经营、分业监管”的原则，防止风险跨越传递。设置的准入制度，保证市场主体具有相应的资金实力、业务能力和内控机制。对市场主体的经营提出了审慎监管的要求。建立了以资本充足率为标准的银行业监管指标，以净资本为核心的证券公司监管指标，以偿付能力为核心的保险业监管指标。这些指标都非常重要，对控制和发现金融机构的风险都有十分重要的意义。并且完善了金融机构的内部风险控制机制。证券经纪业务与自营业务的资金必须隔离。规范了银行业和保险业的资金运用途径。健全了市场交易机制，增强了交易的透明度，建立证券市场的信息披露制度。明令禁止内幕交易、操纵市场、证券欺诈等行为。建立了风险预警和应急机制，金融监管机构通过资产负债表等报表及有关资料，检测金融机构的风险情况，随时进行现场监督检查。对出现重大风险的金融机构，采取限制其经营范围，限制资金运用，限制向股东分红，直至责令整顿，依法撤销等监督措施。在有效化解金融风险方面，金融立法为剥离银行业不良资产，撤销违法经营机构，证券公司综合治理等提供了制度依据。由于金融机构的风险涉及公众利益，企业破产法对金融机构破产做了严格性的特别规定。强化了监管机构在金融机构破产程序中的作用，规定监管机构可以向法院提出对有关金融机构实施破产，对当事人申请破产的批准权。证券公司风险处置条例规定了证券公司风险的性质处置，做到与破产程序的有效衔接。这些规定都有利于防范风险，完善金融市场的退出机制。此外，完善金融法律责任，打击金融违法犯罪行为，也对积极预防与有效防范法律风险发挥着重要的保障作用。（三）切实维护客户的合法权益，体现法治的公平与正义。客户是金融市场资金的供给者和产品的购买者，是支撑金融业发展的重要力量。金融机构与客户相比具有信息优势，居于强势地位。保护弱势群体的权益是法律公平正义原则的体现，也是金融业可持续发展的必要条件。金融立法应兼顾效率与公平，让利益保护机制向客户倾斜。更加关注存款人、中小投资者和被保险人的合法权益。目前金融立法对客户的保护主要体现在以下三个方面。1.明确规定客户的权利，从制度上防范侵害客户的利益。比如商业银行法规定，银行存款业务必须遵循存款自愿、取款自由、存款有息、为储户保密的原则。并严格限制对存款账户查封、冻结和扣划的条件。保险法限制了保险公司对合同的解除权，规范保险合同格式条款，明确规范公司理赔程序。证券法为有效防范证券公司挪用客户保证金的发生，确立了客户保证金第三方存管制度。2.赋予客户依法提起诉讼并获得赔偿的权利。比如公司法出于对中小股东的保护，赋予对违法会议召集表决的诉权，异议股东对公司收购的请求权。证券法规定了内幕交易、操纵市场、欺诈客户的法律责任。3.设立了社会风险共担的机制。包括证券、期货投资者保护基金和保险保障基金，保障金融机构在撤销和破产时，能够及时的为投资者和被保险人提供救济。4.加强和完善金融监管，规范行政执法行为。在规范金融市场秩序，防范和化解金融风险，维护金融业健康发展等方面，金融监管机构发挥着重要的作用。为适应金融监管的专业性、复杂性和时效性，保障金融监管机构依法履行职责。法律法规强化了金融监管机构的权限。具体的监管权限可以分为以下三个方面：（1）对金融机构市场准入的审批和核准，以及日常的监管权限。（2）在履行职责中相应监管措施的权限，比如现场检查、询问有关当事人、进入涉嫌违法场所调查取证，查阅、复制、封存有关资料证据，对有关账目和证据经行冻结和查封，一定期限内限制证券交易等。（3）实施行政处罚的权力。不仅包括传统的警告、罚款、撤销业务许可等，还包括限制股东权利，责令其转让股权，采取证券市场禁入措施等特别处罚措施。以此强化金融市场中有关人员的诚信义务，净化市场环境。一方面是赋予金融监管机构比较大的权限，另一方面金融立法根据依法行政的要求就也限制金融执法权的行使，防止侵害行政相对人的合法权益。有关法律法规在赋予金融监管机构相应权力同时也规范它的程序。比如检查和调查人员不得少于两人，必须出示合法的证件和通知书。对于财产的查封和冻结，应该经主要负责人的批准，向司法机关申请。保障相对人提起行政复议和行政诉讼的权利。5.积极稳妥的推进金融业对外开放，保障国家的金融安全。在当今经济一体化得前提下，要提高我国金融机构的竞争力，提高金融监管水平，发展社会主义市场经济，金融业必将要对外开放。但是我国的金融业起步比较晚，发展的时间比较短，所以对外开放只能稳扎稳打，循序渐进。在对外开放过程中，要特别注意保障国家金融安全。外资银行管理条例的颁布，一方面履行入世的承诺，对外资银行实行国民待遇，营造公平的市场竞争环境。另一方面，要求法人化是外资银行经营人民币业务的前提，以有效隔离外国银行与母行的风险，维护我国金融体系的稳定，保护存款人的利益。外汇管理条例的修订，既要适应国际贸易的变化和企业走出去的需要。坚持经常项目可兑换，逐步实现资本项目可兑换，又要努力保持国际收支平衡，打击外汇违法行为。三、近期金融立法的考虑我国的金融法律已经取得了显著的成果，但随着金融业发展和深化