我国地方政府发债的可行性思考

我国地方政府发债的可行性思考内容提要：本文在考察西方国家地方债的特点后，对地方政府债的经济学基础和制度基础进行了探讨，认为地方政府发债的经济学机制是公共品与信息对称，地方政府具有提供公共品的职能以及公共品供应边界的确定原则，并具有信息对称的优势；同时，还认为地方政府发债的制度保障是独立的财政权、分税制和地方政府的约束。在此基础上对我国地方政府发债的可行性进行了思考，认为我国目前赋予地方政府“发债权”的制度条件暂不成熟，应该是进一步完善和深化“分税制”的改革以及中央财政的转移支付制度。关键词：地方债公共品分税制目前，许多学者呼吁赋予地方政府发债权，认为这会拉动地方政府的投资需求，有利于中国经济尽快走出通货紧缩的低迷状态。在中国转轨经济背景下，实施地方债会带来什么样的结果呢？一、西方国家“地方债”的发行特点在西方发达国家，地方债又称为市政债券，是各级地方政府为提供地方性公共品而筹措建设资金的一种融资方式。如1990年，美国未偿付的州和地方政府债务为8486亿美元，1995年已经超过了1万亿美元。（一）地方债的种类。从担保品来看，西方国家地方债主要分为：①一般责任债券。它是由州、县、特区、城市、镇及学院区所发行的、以其无限征税能力和征税权力为保证的债务凭证，其特点是以地方的税收来源作为还款的保障。由于西方国家实行分税制，地方各级政府的征税范围不同，因此，不同级别的地方债的担保能力也不同。②收入债券。地方政府发行的、以某一特定的收入来源作为还款来源的债务凭证，主要是为某一项目融资并以项目的收入还款，不受政府税收权力的保证和支持，所以收入债券依赖的基础是项目的盈利能力。有些市政债券的担保具有一般责任债券和收入债券的共同特征，如投保债券、银行担保市政债券、再融资债券等。（二）西方国家地方债的主要特点。1.地方债发行的目的。地方债的发行主要是因为：①调节地方政府费用支出和税收收入之间的不同步而导致的收入——支出暂时性和季节性失衡。这类债券期限短，不会超过一年，到年底就会实现收支平衡。②为“地方性公共品”融资；主要用于医院、住宅、教育以及污染控制等公益性事业。这类债券期限比较长。2.地方债的主要投资者。投资于地方债的主要是一些金融机构，如商业银行、保险公司等金融机构（见表1和表2），一方面是为了避税，如美国的法律规定，地方债利息收入免缴联邦所得税，同时很多地方债还免缴州和地方所得税；另一方面是合理运用其资金，当贷款需求不足时，它们就购买地方债，当贷款需求旺盛时，金融机构就出售持有的地方债。3.地方债在整个政府债务中所占的比重较低。尽管地方政府具有发债的权力，地方政府也对某些税种具有征税的权力和偿还债务的能力，但地方政府对发行债务还是比较谨慎，在整个政府的债务中所占的比重较低。（见表3）。4.对地方债的管理相当严格。在美国，一是通过法律、法规规范地方政府举债行为。发行人必须根据其税收和收入能力约束其发债行为，如有些州规定：①州信用不能用于私人利益；②债券要首先用于改进公益事业的长期项目；③大宗证券发行需要投票表决。二是通过市场机制来约束地方债。如通过市政债券的信用评级和法律程序以保证其合法性及其偿还能力，地方政府的信用级别对地方债的发行、筹资成本、债券的流通性，都产生重大影响，投资者也高度关注地方债的发行以及发行人的财务状况，如发行人的支付能力和支付意愿。再如日本，日本政府对地方债实行严格的审批制度，地方债发行时，要先向自治省申报，提出所要发展的建设项目，资金来源和需要发行债券的额度，自治省审查后，将各地的发债计划进行汇总，并同大藏省协商，再由自治省统一下达分地区的发债额度。日本理论界认为，实行审批制度可以达到三个目的：①防止地方债的膨胀，确保地方财政的安全运行；②防止资金过度向富裕地区流动，确保资金的合理分配；③统一协调中央、地方政府和民间资金的关系。二、地方政府发行债券的经济学机制：公共品与信息对称1.地方政府具有提供地方性公共品的职能。地方债主要用于公共品和公益事业的发展与建设。一个国家的政权结构如果是以中央政府为核心的多级政府组成，即“中央——地方”政权结构，公共品的提供者也因此存在两个层次：中央政府与地方政府。相应地，就存在中央政府和地方政府如何确定公共品的供应边界问题。如果不能在中央政府与地方政府之间清楚地确定公共品的供应边界，就会导致中央政府与地方政府的竞争关系，其结果是有些公共品供应不足，有些公共品出现重复建设、供过于求，造成社会资源的浪费和配置效率低下。从理论上说，公共品的供应边界分为两个层次：第一个层次是“公共品”与“私人品”的边界，在社会总产品中，确定“公共品”与“私人品”的边界就是确定政府与企业职能的分工界限，也是社会产品是否具有“竞争性”和“排他性”属性的边界。“公共品”供应边界的第二个层次是如何在中央政府和地方政府之间界定公共品的供应边界，从资源配置效率的角度上看，其确定原则是“公共品”的受益范围，“公共品”由哪一级地区居民享用，就由哪一级政府负责提供，遵循“谁受益，谁投资”的原则。因为居民对“公共品”的享用，要受到地理和行政区域的限制。根据受益范围原则，“公共品”可以分为“全国性公共品”和“地方性公共品”。“全国性公共品”具有下列特点：①由中央政府提供；②受益范围在整个国家的行政区域内；③受益范围在整个国家的行政区域内分布比较均匀。“地方性公共产品”的特征主要有：①由各级地方政府提供，满足某一特定区域范围内的居民的公共消费需求；②受益范围基本上被限定在某一个区域之内，并且这种受益在本区域内分布相当均匀；③受益者主要是本地区内的居民。此外，“地方性公共品”还存在“纯”与“准”之分，判断地方性公共品“纯”与“准”，关键是看这种“地方性公共品”的消费是否会因居民人数的增加而产生拥挤。如气象预报，每位居民通过电视、电台和报纸等新闻媒体从当地气象预报中所获得的利益并不会因为其他地区居民的大量迁入而相应地减少或受损，因此，气象预报是一种较为典型的“纯公共产品”。而地方性公安系统则不同，如许多外地居民迁入本地，会带来诸多治安问题，造成警力分散，于是，原有公安系统对当地原有居民所产生的利益便会减少。排水系统和公立学校也是如此。关于“公共品”的受益范围，还要注意的是“纯公共品”未必就是全国性的，“准公共品”也未必一定是地方性的。如路灯，它具有“非排他性”和“非竞争性”，是典型的“纯公共品”，但是，路灯的受益范围却很小，甚至局限在一个街区。由此可见，即使对于“纯公共品”来说，也有着全国性与地方性之分，也具有一定的层次性。2.地方政府在提供“地方性公共品”上具有信息对称的优势。与中央政府通过发行国债筹集资金来提供“地方性公共品”相比，地方政府对“地方性公共品”的需求了解和信息掌握上具有比较优势，这样，不会造成“地方性公共品”要么供应不足，要么供过于求，实现公共资源的优化配置，提高公共资源的配置效率，这也使地方政府债券的还款来源得到了保障。如果提供“公共品”的责任完全由中央政府独立承担，则会导致各地区居民对“公共品”的不同偏好被忽视。中央政府往往按照统一的标准向每个地区的居民等量地提供“公共品”，但是，有些地区的居民会偏好数量较多的某些“公共品”并乐意为之支付更高的税收，而另外一些地区的居民则偏好较少的某些“公共品”，中央政府的统一标准就可能使这两类地区的居民都无法得到自己最满意的“公共品”数量，从而带来效率的损失。中央政府的这种缺陷，可以由地方政府来弥补，由地方政府发行地方债来提供“地方性公共品”，就能提高经济效率。我国地方政府发债的可行性思考(2)“地方性公共品”分为“纯地方性公共品”和“准地方性公共品”，相对应的是地方政府发行的债券也分为“一般责任债券”和“收入债券”。“纯地方性公共品”项目不以收回项目本身的投资为目标，事实上也很难收回。所以地方政府以经常性财政收入作担保发行“一般责任债券”为“纯地方性公共品”融资。“准地方性公共品”项目建成后，可以取得一定的收益，在一定时期内，可以通过项目本身的收益进行还本付息，地方政府可以发行“收入债券”为“准地方性公共品”项目融资。三、地方政府发债的制度保障：独立的财政权、分税制与地方政府的约束一般责任债券的发行是以政府的征税权为担保的，未来偿债资金来源于地方政府的税收收入；收入债券虽然以债券融资项目的未来收入偿还债券的本息，但一旦项目失败或者是因经济周期的变化导致项目收入的下降而不足以偿还收入债券的本息，这时候，还得地方政府用税收的收入来偿还地方政府发行的收入债券本息。因此，地方政府发行债券的基础性制度安排是赋予地方政府独立的财政权和实行分税制。在西方国家，一般通过有关法律明确规定中央——地方政府的关系以及事权的划分，地方政府具有比较高的自治权和决策权，地方政府能够独立地编制本级政府的财政收支表，由同级的议会批准执行。为了使地方政府的收入有固定的保证，在社会资源的汲取上实行分税制，对属于地方政府的税种，地方政府具有主导权，不但具有该税种的征收权，还具有确定该税种的税基和税率的权力。分税制，使地方政府具有独立的财权，收入来源就有了法定保障，同时也为地方政府发行债券提供了制度上的保障。分税制是市场经济条件下处理政府间财政关系的基本形式。按照分税制财政体制的基本要求，地方各级预算经常性收入由本级税收、本级服务性收费和中央的转移性支付组成，当以上收入不能满足地方财政的需要时，允许地方政府发行债券，为基础设施建设等“公共品”筹集资金。可见，举债权是分税制下赋予各级地方政府应有的财权之一。因此，地方政府发行债券的权利是以地方政府的独立财权和分税制为基础的，从这个意义上说，地方政府发行债券的权利是一种附加权，是附加于财权和税权的发债权。在西方，地方政府在行使事权上不是无限的，还受到地方议会的制约，地方议会的存在和对地方政府的监督与制约，强化了对地方政府的约束，制约了地方政府对发债权的滥用，防止地方政府出现债务危机并提高地方政府对债务资金的使用效率，使地方债务资金能够真正地用于“地方性公共品”的供给上，避免债务资金被挪用。四、目前我国实施地方债的制度条件暂不成熟1.中央政府——地方政府事权划分模糊，公共品的供应边界有待明确。改革开放以后，我国中央政府与地方政府之间关系的改革是遵循“放权”的思路。随着分配制度的改革，中央政府的财力和控制的资源占GDP的比重越来越低，中央政府承担的公共事务却随着改革开放日趋繁重，为减轻中央财政压力，中央政府开始把一些职能交给地方政府，把有关地方事务的决策权下放给地方政府。在这个过程中，表面上看各级政府的职能和支出责任似乎很明确，但在实践中到目前为止，中国政府还没有制定出一个明确的哪级政府负责哪些事物的法律和法规。这种现实导致了政府间行政职能的交叉，中央政府——地方政府的事权和支出分工模糊，并进一步导致支出决策在有些时候更多地是从政治上出发，而不是考虑如何提高政府提供“公共品”的效率。中央政府——地方政府的事权划分没有在法律的框架下进行规范，就会使地方债的使用方向模糊，赋予地方政府“发债权”就会导致地方政府滥用“发债权”，同时又没有原则和规范去约束政府行为，从而会助长地方政府的债务膨胀。2.“分税制”的改革不彻底。改革开放以来，中国税制的重大变化是在1994年推行“分税制”。“分税制”的出台并非是建立在中央政府与地方政府职能改革的基础上，而是建立在当时中央财政收入占GDP的比重相当低、中央财政收支困难的情况下，中央政府为了获取更多的财政收入而实施的。在这样一种背景下出台的“分税制”自然也不会十分彻底。1994年的改革中，几乎没有增加中央以下各级政府财政自主权的措施，新的《预算法》确实在财政支出构成上，给了地方政府一些自由处置权，但中央政府对财政收入施加了限制，如“分税制”中虽然明确地划分了中央税与地方税，也赋予地方政府对地方税的征收权，但地方税的税基和税率的确定权却在中央，地方政府只能根据中央政府确定的地方税税率进行征收，没有任何根据本地的实际情况对地方税税率进行调整的弹性与余地。“分税制”改革的不彻底，会影响地方政府的经常性收入，这对地方政府发行债券的担保带来