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改革和完善决策机制，促进决策科学化、民主化主讲人：引言胡锦涛同志在党的十七大报告中指出“坚定不移发展社会主义民主政治”，要“推进决策科学化、民主化”，并提出了“完善决策信息和智力支持系统，增强决策透明度和公众参与度，制定与群众利益密切相关的法律法规和公共政策原则上要公开听取意见。”的建设任务。这说明促进公共决策的科学化、民主化已经成为我国政治体制改革及社会主义民主政治建设的一个基本任务或目标。基本内容：市场经济对公共决策的要求我国公共决策的现状促进我国公共决策的科学化、民主化一、市场经济对公共决策的要求市场经济是一种由市场来配置社会资源的经济运行方式，或者说，是一种按供求机制配置资源的一种经济体制；而社会主义市场经济则是一种在坚持公有制和按劳分配占主导的条件下，通过宏观调控的市场机制，在全社会内有效地配置资源的经济体制或经济运行方式。它由三个基本环节所构成：具有自主经营、自负盈亏、自我约束和自主发展的企业主体，完善的竞争市场体系，宏观的调控体系。1．市场经济的基本特征微观经济主体行为自主化。资源配置市场化。宏观调控间接化。正是市场经济的这些特征，决定了市场经济条件下公共决策的新的特点，并对公共决策提出了更高的要求。2．市场经济对公共决策提出的新要求因为公共决策与市场决策的分离以及市场经济的其他特征，使得政府的公共决策更加复杂和困难，社会主义市场经济对公共决策提出了新的、更高的要求。这主要表现在如下几个方面：（1）市场经济对公共决策的科学化提出了更高的要求。一是伴随着社会主义市场经济体制的建立和完善，政府的行政管理体制也在相应地进行变革和调整。二是市场经济具有开放性，因而必然会突破国界向世界发展。（2）市场经济对公共决策的民主化提出了更高的要求。在新体制下，公共决策所要处理的这种利益关系呈现更为复杂的局面，党和国家要将分散的、甚至对立的各种利益主体汇集成为公共决策追求目标的公共利益，就必须要求提高公共决策的民主化程度，要求决策者从整个社会的共同利益出发，通过各种渠道倾听各阶层人士的呼声，公正地面对各种社会主体。（3）公共决策过程本身的复杂性及困难，也难以避免公共决策的失误。要将分散的、对立的个人利益及偏好综合成作为政府公共决策追求目标的公共利益往往是困难的，甚至是不可能的。即使存在一些大家利益比较一致的情况，现存的各种决策体制和决策方式因其缺陷也难以达到最优的或理想的政策。决策信息的不完全性。人们的“短视效应”。二、我国公共决策的现状党的十一届三中全会以来，党和国家不断地探索并积累适应于社会主义现代化建设，适应于改革开放要求的公共决策的民主化、科学化的基础，着手进行政治及行政体制的改革，将决策的科学化和民主化当作政治体制改革以及社会主义民主政治建设的一个重要环节、内容、任务或目标，在朝向决策的科学化、民主化上大大迈进了一步。这主要表现在：（1）真正确立了我国社会主义的公共决策的根本指导思想和原则。将以经济建设为中心，建设具有中国特色社会主义作为政府公共决策的根本指导思想，消除了以往公共决策指导思想以阶级斗争为纲，并随各种政治斗争及意识形态领域的指导思想的变化而变化的弊端；在实践中总结出成功的决策经验、理论和方法，坚持实事求是思想路线，确立民主集中制的组织原则，发扬调查研究的优良作风，采用从群众中来到群众中去的基本方法，创立循序渐进“摸着石头过河”的改革制定模式。（2）公共决策体制的改革与完善。提出从决策体制上解决党政决策职责不分，权力过分集中的弊端；提出克服决策过程中的主观主义、经验主义和个人独断专行的作风与行为；提倡尽可能采用科学、合理的决策程序及方法，最大限度地集中群众的智慧和力量，反映人民群众的要求、愿望和利益等等。注意改革和完善公共决策体制以及一些具体制度。（3）建立健全专门的政策研究机构。从1981年开始，从中央到县以上的地方各级党政机关（军队大军区以上的领导机关）相继设立了专门的政策研究室，作为党政机关的决策研究、咨询和参谋的机构这些政策研究机构的职能定位就是为决策提供信息搜集、咨询建议、调查研究及方案论证以辅助决策。；同时，鼓励和扶持作为体制外或民间的政策研究组织。（4）逐步采用现代化的决策方法、程序和技术。在现实的公共决策实践上，逐步采用现代化的决策程序及方法，对许多重大的经济、技术和社会改革，进行了现代化决策的尝试，即采取有组织的群众参与，专家咨询，多种方案的比较、择优，多方面的可行性论证的现代决策程序及方法，有效地保证这些政策取得好的或较好的效果，避免了重大失误。我国现有的公共决策体制基本上是在计划经济体制的基础上形成和发展的。迄今为止仍有许多缺陷和不足，不能适应社会主义市场经济发展和现代化建设以及全面建设小康社会的需要。从总体上看，我国目前正处于由传统决策体制向现代决策体制的转变时期，但传统的决策体制及决策模式并未彻底消除，现代化的决策体制并未最终确立起来。我国公共决策体制的弊端表现：决策内容“越位”与决策主体的“单调”决策系统中枢机构不健全公共决策还未实现从经验决策到科学决策的根本性转变。信息、咨询机构比较薄弱监控机构作用不到位决策程序法定化程度低1、决策内容“越位”与决策主体的“单调”决策内容“越位”：政府行政决策包揽大量的应由市场、企业、社会来作出的决策。公共管理决策应着眼于公共问题，提供公共服务，服务于公共利益，只有社会、市场、企业、个人不能解决的问题才通过公共管理来决策。政府应从“越位”之处“退位”，从而达到“适位”。决策主体“单调”:党与政府仍然是当代公共管理的“主力军”，非政府公共组织在公共管理中所发挥的作用还比较小2、决策系统中枢机构不健全主体之间职权不清，党政不分、政事不分、政企不分。行政决策中枢机构的综合协调中心地位没有确立。政府部门内部决策与执行高度统一，难以有效控制违背公共利益的决策。责任追究制度刚开始起步。3、公共决策还未实现从经验决策到科学决策的根本性转变。决策者决策观念滞后。“一言堂”、“个人说了算”仍是不少决策中的习惯定式，相当数量的领导干部对科学方法和现代技术手段进入决策领域的战略意义缺乏理解，单凭个人好恶、情绪意志“拍胸脯、拍脑袋、拍屁股”的决策现象屡见不鲜。决策程序尚不规范。在实践中，没有根据理想的公共决策过程包括从问题界定、目标确定、方案设计、结果预测、方案比较到择优到最终研究及评价等一系列功能环节进行科学规范决策。现代化的决策方法、手段应用不充分。系统论、信息论、控制论等一系列新兴理论实践中真正应用到决策上的还是不够普遍；信息资源为实现决策科学化的作用还不十分明显。4、信息、咨询机构比较薄弱信息机构还没有充分、有效发挥作用。信息来源和信息质量受局限。目前主要还是依靠执行系统提供信息。目前我国信息处理的技术、方法和手段比较落后，在信息处理上存在着慢、粗、乱的问题。思想库实际发挥作用有限。体制内的政策研究机构缺乏独立性，难以例行辅助决策的应有之职，蜕变为起草稿子文件的秘书处。体制外或民间的政策研究组织发育缓慢，不仅数量少，而且功能不全，往往只被当作政策论证的工具，甚至被用来“装门面”。5、监控机构作用不到位专业监督机构与专业监督人员数量有限，而且没有相对独立性，不能充分发挥作用。人民群众没有养成监督的意识，也没有养成监督的习惯。6、决策程序法定化程度低公共决策涉及社会各方利益的调整和分配，只有一套完整的利益表达、提取、吸纳、协调等决策规则和程序才能确保各种利益主体参与公共决策过程的有序性。没有法定的决策程序，就没有决策的科学化与民主化。但是我国公共决策程序法定化的程度还是比较低的。造成的危害与损失：全国人大常委会委员长吴邦国曾说：我们国家最大的浪费莫过于战略决策的失误。世界银行估计，“七五”到“九五”期间，投资决策失误率在30%左右，资金浪费及经济损失大约在4000亿-5000亿元，这是一个多么惊人的数字！2006年，国家审计署审计长李金华在向全国人大常委会提交的10家中央企业原领导人任期经济责任审计报告中，通过审计查出这些企业转移挪用、贪污受贿等涉嫌经济犯罪金额16亿元，但由于决策失误造成的经济损失高达145亿元，是16亿的9倍之多。决策失误会导致自然资源和经济资源的巨大破坏和浪费，主要表现在以下几个方面：首先，项目决策失误，投资打了“水漂”。其次，规划设计失误，环境破坏严重。再次，错误决策下马，付出更大代价。第四，领导拍脑袋决策，百姓叫苦连天。首先，项目决策失误，投资打了“水漂”。在决策之后往往是巨额的投资，决策成功与否很大程度取决于所获得的经济效益和回报，因此，项目决策失误必然是导致大量投资付诸东流。曾被珠海市列为一号“政绩工程”、曾经号称“全国最大最先进最新潮”的珠海机场，目前“仅基建拖欠就达17亿元”，该机场建成后每月客流量四五万人次，只相当于广州白云机场一天的客流量。原机场设计客流量是1年1200万人次，但2000年只有57万人次，利用率不过1/24.无独有偶，四川绵阳机场于2001年竣工通航，当年就亏损3800多万元。机场虽然竣工已有两年多，但还有一亿多元工程款没付清。据审计部门的调查，绵阳机场目前未发挥或未完全发挥投资效益的资产高达2.2亿多元。其次，规划设计失误，环境破坏严重。一项工程或大型项目的规划设计不仅会影响到项目本身的经济效益，更重要的是会改变周边的环境状况，所以一旦规划设计失误，受害的往往不只是投资者，还会出现很多连带灾害。三门峡水库的设计失误就是一个典型实例：由于其设计上的缺陷，使得水库发电和上游泥沙淤积之间形成了尖锐矛盾，导致黄河中游的重要支流渭河变成悬河，多次发生水灾，沿岸民众受害不浅。近年，政府开始承认在三门峡建设中存在重大的决策失误，然而由于决策失误所造成日益恶化的环境问题，早已超出了经济所能涵盖的范围，有关专家已多次呼吁三门峡水库应尽快放弃发电蓄水。再次，错误决策下马，付出更大代价。一种决策失误是错误投资，没有收益；另一种决策失误是放弃投资，导致后来付出更大代价。为了发展中国的航空事业，我国1978年完成运十飞机的设计。然而，到20世纪80年代中后期，有关部门将这个项目下马。这一决策的依据是：运十飞机研制费用已花去5亿多元，要使之完善并达到定型生产的程度，还要追加几十亿元，这是一个典型的巨额成本沉没的决策。由于不舍得再投入后期的20亿-30亿元资金，不仅使前期的5亿元资金白白浪费，而且失去了一个关乎中国几千亿甚至几万亿元的干线飞机市场。另外，我国三年不上大型电力建设项目的错误决策，导致2003年以来，电力供应日趋紧张。而因为电力供应不足，导致全国范围内直接和间接的经济损失还没有具体数据，但应该是一个巨大的数字。第四，领导拍脑袋决策，百姓叫苦连天。在我国，相当一部分经济决策权仍然掌握在各级政府手中，由于有相当一部分领导人不懂经济，只凭自己的经验与好恶决策，受害的则是老百姓。据新闻媒体报道，海南省某县在农业产业结构调整中，要求农民将稻田改种芋头，造成耕地荒芜，农民颗粒无收；青海省某县实施所谓“富民工程”，投资200万元在某村兴建“名优”蔬菜基地，给菜农造成40万元的经济损失；内蒙古某乡政府以包种包销的合同方式在全乡推广优质高产的脱毒马铃薯，而农民只收成了乡政府承诺总量的1/10，这1/10也几乎烂掉，农民不但没有赚到钱，反而背了一身的债。三、推进我国公共决策的科学化、民主化决策科学化是指决策者及其他参与者充分利用现代科学技术知识及方法特别是公共决策（政策科学）的理论和方法来进行决策，并采用科学合理的决策程序。决策民主化是指必须保障广大人民群众和各种社会团体以及政策研究组织能够充分参与公共决策的过程，在政策中反映广大人民群众的根本利益和要求；并在决策系统及其运行中，形成民主的体制、程序和气氛。提高公共决策的科学化、民主化的几个主要方面：完善重大决策的规则和程序。建立社情民意反映制度。健全社会公示制度和听证制度。建立决策咨询机制和信息支持系统。实行决策论证制和责任制。建立科学的决策评估制度。1、完善重