搜索
政企分开的可行性研究银温泉【专题名称】社会主义经济理论与实践【专题号】F13【复印期号】1998年04期【原文出处】《经济研究》(京)1998年02期第38～45页【作者简介】银温泉国家计委宏观经济研究院政企分开是改革的难点之一，政企不分直接阻碍了企业改革的深入。本文针对现代企业制度内涵中的政企分开这一重要内容，从国有产权拥有和行使的角度探讨政企分开的可行性。一、政企分开的涵义按照政府的有关文件及学术界普遍使用的提法，政企分开大概有三层涵义。第一，国有资产所有者职能与社会经济管理者职能分开。不少人提出的把政府职能与资产经营职能分离即政资分离，可以归到这一层涵义。社会主义经济体制改革的理论家布鲁斯等人列出了平衡政企关系的清单，从中可以看到社会经济管理职能的若干方面。他们认为，作为所有者的国家要同作为权威机关、管理机构以及非企业部门的管理者的国家分离开来，具体包括：国家作为所有者的角色应与作为负责行政、国防、政治秩序，并由法律授权稽征税收和关税的权威当局的国家分离开来；其次应与作为制定工商业、保健、安全以及其他标准规制的国家分离开来；第三，应与作为例行的和特殊的宏观经济政策中心的国家分离开来；第四，应与作为社会和基础设施的政策机关的国家分离开来，作为政策机关，国家处理不能用一般盈亏含义界定目标和达到目标的手段（如共用品、外部性）；最后，国有企业部分必须和非企业部门分离，政府部门在非企业部门起作用更好些（Brus和Laski，1989）。第二，国有资产管理职能与运营职能分开。不管国有资产管理职能涉及国有资产产权哪些方面的内容，这种管理职能都属于所有者（出资人）的权利范围，只要第一层涵义的政企分开做到，这一层就没有“政”的涵义。如果在第一层涵义上分不开，这里肯定是分不开的。可见，提出把管理职能与运营职能分离在理论上是不恰当的。第三，出资者所有权与企业法人财产权分离，这是现代企业制度的普遍做法，与政企分开更无直接关系。我认为，政企分开的严格涵义应是国家所有者职能与社会经济管理职能分离，上述后两方面的内容都是派生的或无关的。那么，政府作为国有资产所有者，作为国有资产代表，能不能解决政企不分问题，实现政资分离呢？相应地，如果政府不能作为产权代表，谁能代替政府？二、政府作为产权代表能不能实现政企分开回答这个问题，需要弄清政府既作为所有者，又作为社会经济管理者，双重角色之间有没有矛盾，如果有，在双重角色格局内能不能解决。作为一般意义的所有者，投资和经营的主要目的是盈利。政府也不例外。而作为社会经济管理者，它的目标函数是各方面的，包括社会安定、经济增长、维持非经济活动和国家安全等。这些目标同所有者的盈利目标有时、乃至常常是不一致、甚至相冲突的。例如，从盈利角度看，裁减冗员或在经济周期低谷时裁减人员是正常的，但政府从社会安定角度看就是一种不安定因素；相应地，从盈利角度看，向难以还债的企业发放贷款是不正常的，而从社会安定看则是可考虑的。当然，即便就企业而言，作为社会中的一员，它也不是纯粹追求利润最大化，不管其他方面。就典型的市场经济国家而言，日本有终身雇佣制，德国有职工参与，即使在美国，企业也把社会目标作为评价企业、评价经理人员的一个重要标志。目前，国际上关于公司治理结构的研究中，也把顾客、社区作为重要的委托人，要求企业的目标函数反映顾客和社区的利益（Williamson，1985）。但这种双重角色究竟以哪一个为主，就企业而言应是明确的。双重职能下有没有可能实现职责分开呢？假定要求国有企业纯粹以盈利为目标，或充当类似于市场经济下私人企业同行的角色。假定国务院作为国有资产总代表，通过国有资产管理局行使产权管理。再假定国有资产管理局可以有效管理成千上万家国有企业（这一假定是非常不合理的，但目前暂时忽略这一因素）。这样，国务院评价国资局的唯一或最重要指标就是企业盈利。相应地，盈利指标也构成比国务院更高一级的机构对国务院（总理班子）的评价指标体系的重要内容。这种评价可行吗？国务院（总理班子）有压力和动力搞好国有企业吗？如上所述，由于国务院身兼两种职能，对国务院（总理班子）自然就从两种职能的履行业绩来评价。这就涉及到两种职能在评价指标中的权重。这是一个不易确定的问题。相应地，国有产权管理的压力和动力就难以形成，至少难以确定压力和动力的强度。在两种职能行使出现矛盾时，对国务院及其国资局的评价更难。金融财政政策的变动，国家产业政策的调整等等涉及国家宏观政策的变动，如果宏观经济运行有利，而不利于国有企业的业绩，怎样评价国务院及国资局的业绩呢？国务院和国资局完全可以推托责任。同时，由于国务院履行的是社会经济管理职能，它完全有能力、有办法利用非国有经济的资源补充、资助国有企业，如对国有企业实行税收优惠和财政补贴；也可以利用一些规制政策如市场准入、价格管理、垄断和反垄断政策等，人为地形成有利于国有企业运转的环境，或者利用金融规制政策如关于信贷和证券市场的规定，使金融资源向国有企业倾斜。同时也应注意到，在国有企业业绩因国家宏观政策变动变得很差时，国有企业的高级经理及国有企业集团利益的代理人（行业主管部门及主管国有企业的综合部门如经贸委）有可能向国务院施加压力，通过各种方式影响国务院的决策，使国务院采取利于国有企业但不一定利于宏观经济及宏观经济政策实施的一些政策。银根紧缩与国有企业呼喊资金紧张、要求放松银根，可以看成是这种两难处境的一种典型表现形式。政府作为国有产权代表的上述问题也使它无法对国有企业的运转实施有效的监督和约束。首先，从管理制度看，维持一套行政系统需要大量投入，很难设想国务院会另立一套系统专门管理国有资产。因此，国务院管理国有企业首先要依靠行政系统，即使有专职管理国有资产的机构，也是要并入行政系统的。这样运作的国有资产管理机构很可能行政色彩浓厚。其次，从对国有企业、特别是大型企业的经营者任免来看，国务院的双重角色也将影响经营者的目标函数，经营者可能将宏观经济政策变动对企业业绩的不利影响作为推诿责任的理由。在1987—1992年国有企业实行承包责任制期间，就出现了因价格等宏观政策变动而调低承包指标的情形。当政府作为国有产权的代表时，国有企业或者出现管制过死，企业缺乏灵活性，或者缺乏约束，形成内部人控制。换言之，国有企业的经营者将会出现如布鲁斯等人（1989）所说的或者过分谨慎，或者轻举妄动的现象。即使假设有一套合理而明确的有约束力的指标体系，假设不存在因信息不对称因素导致的指标确定（如基数）不合理，政府对国有企业有完全信息，不存在“打埋伏”、“棘轮效应”之类的问题，国有企业的业绩也难以达到有效水平。市场经济活动的千变万化和变幻莫测，盈利机会的稍纵即逝，要求经营者善于根据具体情况做出决策，但“谋事在人，成事在天”，其结果不是指标合同所能写尽的。合同的不完备性也使指标体系显得僵硬。目前企业改革正在尝试一种做法，即明确国有资产投资主体即国有股持有机构，明确国家授权投资的机构，主要是国家投资公司、国家控股公司、国家资产经营公司、具备条件的企业集团的集团公司等，行使国有资产所有者职能。设立授权投资机构这种做法的目的是让被授权机构拥有生产经营的一些权利（力），包括重大投资权。这减少了政府对企业的管理层次，缓解了信息处理负荷过重问题。被授权企业与授权范围内其他企业的产权关系基本上可以明晰，但在被授权机构层次上，所有者缺位问题并没有得到解决。国有资产管理总体框架仍是多部门负责管理国有资产；公司治理结构存在严重缺陷，企业董事会、监事会中的大多数成员是内部人，所有者制约效率差。因此，这种做法仍然没有解决政企分开问题，国有资产总委托人问题及相应的谁来监督和激励的问题实质上仍未解决。三、实行政企分开的可探索途径针对政府作为国有产权代表导致政企不分这一问题，学术界提出了一些解决办法，主要有二：一是成立国有资本经营委员会，二是实行多元持股，发展机构持股。1.关于国有资本经营委员会一些经济学家提出建立国有资本经营委员会（以下简称国资委，参见吴敬琏，1993；周小川等，1994），目的是使国有资产管理机构能够用盈利标准监督和考核企业，使国有资产管理机构能够脱离具有社会经济管理职能的行政部门的控制。国资委将把管理国有产权作为唯一的或最重要的职能，因而实质上是一个建立在商业化经营基础上的企业管理委员会。国资委从行政部门独立出来，“上级部门”——委托方——是谁呢？如果真正与行使社会经济管理职能的部门分离，实行商业化经营，“上级部门”就不应是国务院，而应是全国人大。但会不会因此产生一股与行政部门相对抗的政治力量和经济力量呢？我们认为，就利益而言，行政部门利益与经济部门利益当然有区别，即使将经济部门纳入行政部门管理，这种利益差别也是存在的。正是由于行政部门与经济部门的利益存在差异及冲突，才有行政过分干预和政企不分问题。至于人大，其职能设计本身就使它成为一支对行政部门的制衡力量，与是否掌握经济力量无关。而且，国资委的职能只在于从盈利角度监督企业运作。因此，这种经济权力的转移只是使企业脱离了行政控制，从体制上完成了政企分离，不会产生不利的政治影响。国资委有能力管理上万家国有企业吗？根据管理幅度原则，国资委直接管理的国有企业应是有限数量的。一种设想为，国资委下可设若干层级式持股公司，通过持股公司管理企业。对比国际上一些企业集团的组织模式，即母公司通过持股控制一些子公司，这些子公司分别是众多孙公司的母公司，这种对国资委管理格局的设想没有理由不成立。但应注意的是，如果国资委把全部国有企业都纳入其旗帜下，国资委实际上成了一个超大型企业集团的管委会或母公司。一个有上万家企业的企业集团，其内部运作效率无论如何都是值得怀疑的。例如，在《幸福》杂志排名前几位的大公司如通用汽车、IBM等，每家也不过有几百家企业。因此，如果国资委管理数千家、乃至上万家企业，无论是国资委的管理效率还是企业效率，肯定不会令人满意。为了解决规模过大、内部交易成本过高的问题，仅从企业层级制内部加以调整是不够的，应把内部的一些交易活动转移出去，通过市场进行交易。这意味着，国资委成立后的一项重要任务是把大量交易活动外部化，通过市场为一些国有企业的产权寻找买主。国资委能否对经营者实行恰当的激励与监督呢？从激励方面看，目前国有大企业的总经理、董事长的货币收入约为一般工人的一到两倍，如果把这种收入差距拉大到四到五倍，即大致相当于日本企业的经营者与工人的收入差距水平，社会和工人都能接受。对经营者来说，尽管他的直接收入不太多，但可利用的在职消费如良好的办公设施、旅行等，还是相当多的，因而能够起到较好的激励作用。至于监督，首先是不能实行传统的办法，如财务大检查等，可利用很多手段，譬如信息披露制度，利用中介机构如会计师事务所等，对企业进行财务监督。由此可以认为，如果所属企业相对较少，国资委是可以运转的。国资委的建立和运作可采取渐进方式，以避免体制变动过大造成各方面关系的不协调，可以设计一些过渡步骤，如国资委先管理一部分中央级国有企业（集团），数量逐渐从行政部门转移过来，转移速度视国资委的管理能力和所管理企业的业绩而定。具体做法一是参照国际上国有企业管理模式，二是可参考深圳、上海等地国资委（国资经营公司）的转轨经验。对于地方国有企业，可仍由地方管理，至少在目前不属于国资委的权力范围。同样重要的是，为了防止经营管理的行政化，应只有一个全国性的国资委，在各省不设分支机构。2.关于股权多元化实行股权多元化，是指将国有产权的中央政府所有、分级管理的格局变为多种机构都代表国家所有者行使所有权职能。可以考虑的方式有：（1）划分中央与地方所有；（2）实行机构持股或法人持股。划分中央与地方所有，意味着将地方管理的国有资产明确划归地方所有。在经济学意义上，判定谁拥有资产的最重要依据是看谁拥有剩余控制权或／和剩余索取权。从这个角度分析，地方政府目前实际上控制了大部分剩余控制权。它们事实上成为地方国有企业的所有者，有权处置、并已经开始处置地方国有企业。上海市政府将一些行业部门变成行业控股公司，行业内国有企业作为子公司装入控股公司内，广东省顺德市和山东省诸城市改组中小型国有企业