构建财产税为我国地方税主体税种的可行性研究

构建财产税为我国地方税主体税种的可行性研究构建财产税为我国地方税主体税种的可行性研究浙江财经学院财政与公共管理学院吴利群摘要：财产税具有成为地方税主体税种的良好秉赋，同时也是许多实行分税制国家地方财政的主力财源与地方税主体税种的现实选择。我国财产税地位正在崛起，渐成地方税主体税种和地方主力财源有其必要并已具备一定的现实基础，但现阶段构造财产税为我国地方税主体税种的条件尚不成熟，财产税改革目标的实现需要科学规划、综合协调、重点突破、循序渐进。关键词：财产税地方税主体地位自党的十六届三中全会通过的《关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》中提出“实施城镇建设税费改革，条件具备时对不动产开征统一规范的物业税，相应取消有关收费”，财产税制改革在中国第一次受到百姓、企业、政府、学界如此普遍和高度关注，中国财产税制度改革的序幕似由此拉开。然而，此次被一些人称为我国又一次“新土改”的财产税改革，较之其他行将推出的税制改革措施，前期研究和铺垫明显不足，改革的总体目标和思路还有许多模糊之处，系统的、可操作的制度设计还未成形，因而迫切需要我们对财产税制改革作更深入细致的研究和思考。一个首要的问题是如何给我国财产税制改革一个恰当的目标定位。目前，国内有关研究资料尽乎一致认为，我国应学习西方国家税制模式，构建以财产税为主体的地方税制体系，但对此命题尚未见有比较的系统研究和论证。笔者认为，对我国财产税改革目标模式的恰当定位，不仅关系到财产税制度的设计、我国地方税体系的构造乃至整体税制改革的目标设定和有效推进，对我国建立公共财政框架、完善分税制财政管理体制、配合产权改革、理顺收入分配等也有着重要的影响，因而试作初浅探讨，以期有所裨益。一、理论分析——财产税具有成为地方税主体税种的良好秉赋政府间税收的划分是分税制财政管理体制的核心内容，历史以来，诸多财政学者如马斯格雷夫（Musgrave）、塞力格曼、杰克·M·明孜（Jack·M·Mintz）、罗宾·鲍德威（RobinBoadway）等，提出了许多值得借鉴的税收划分理论。国内外众多的理论研究成果普遍认为比较适宜划归地方成为地方主体财源的税种应具备以下特性：1．课征于非流动性生产要素的税收，以免因地方税收竞争导致资源配置的效率损失。公共经济评论2004年第9期2.所负担提供的公共品具有明显的受益区域和受益对象范围，可以有效地实施受益原则征收的税收。3.征收的社会经济效应具有明显区域性，可用作地方政府解决地方社会经济矛盾工具的税收。4.税源比较零星分散，且具地区差别，征收难度较大，地方征管税务行政效率更高的税收。5.税源稳定并具有适度弹性的税收。财产税是对纳税人拥有的财产征税，各国财产税目前多以不动产即房地产为主要课税对象。对照上述标准，财产税具有成为地方税主体税种的最良好秉赋：1．由于不动产具有难以位移、非流动性的特征，对不动产征税的经济影响范围较小，财产税的地区税率差异不会改变该生产要素资源的地区配置。2．地方政府市政建设、维护治安、保护居民财产安全等职能的实现，最大得益的是居民的人身安全、财产安全和财产的增值，财产税“取之于财产、护之于财产”，可以鲜明地体现受益征税的原则。3．不动产座落分散，且地段、环境、形态、结构、朝向、品质、历史等各不相同，对不动产征税需要对每宗不动产价值由专门评估机构进行估价，征收成本高，征管难度大，只有划归地方，并作为地方主体税种，才能调动地方政府的积极性，从本地利益出发，有效监控税源，及时足额征收入库。4．对不动产征税，税源比较稳定，不会随经济周期的变化而大起大落，并且随着各地房地产业的发展，税基还会有一定程度的增长。5．财产税按评估价征税，与其他销售税与所得税相比最大的特点是其税基与税率可由当地政府根据地方财政支出的需要酌情确定，成为地方政府平衡财政收支的重要工具。鉴此，财产税被学界一致公认为理想的地方税主体税种。二、实证分析——财产税收入地位的国际比较纵观世界各国税制，绝大多数国家的财产税几乎都划属地方，并成为许多实行分税制国家县市一级地方财政的主力财源与地方税收的主体税种。以美国为例，美国实行彻底的分税制财政管理体制，各级政府的收入90%以上来自于税收。联邦、州、地方三级政府各有自己的主体税种，并各自拥有比较独立的税收立法权、管理权和税款的使用权。地方政府的主体税种为财产税，目前，美国全部50个州下辖的构建财产税为我国地方税主体税种的可行性研究共计8万多个地方政府，包括市、县、镇、学区和专区等都开征了财产税，地方政府可自主决定财产税的税基与税率。财产税一般只占州政府税收收入的2%左右，而占地方税收收入的比重则基本稳定在80%左右，1966年为88.6%，1977年为80.5%，1986年为最低74%①，1995年又回升到87%②。其他发达国家的情况也大抵如此。我们从OECD国家1995年地方政府税收结构表中可以看出，发达国家地方政府的财产税规模普遍较大，成为其地方财政收入的重要构成部分，甚至是主体税种。如爱尔兰财产税占地方政府税收收入的比重为100%，澳大利亚99.6%，英国为97.5%，加拿大为85.3%。尽管财产税也经常受到抨击，在美国甚至曾被民意测验评为“最不公平的税”，但“没有哪一项重要的财政制度普查受到如此长久和如此猛烈的批评，也没有哪一项重要的财政制度变化如此之小。”③OECD国家1995年地方政府税收结构所得和利润税财产税其他瑞典99．70．3丹麦93．46．50．2芬兰95．14．80．1挪威89．69．90．6日本52．731．615．6爱尔兰100．0瑞士85．644．00．4奥地利34．510．036．3西班牙16．438．944．7捷克共和国86．76．46．9法国15．134．650．3加拿大85．314．7美国5．873．820．4波兰53．637．98．5葡萄牙20．640．439．0德国79．619．31．1比利时76．723．4意大利22．443．434．2新西兰90．29．8土尔其28．12．07．0英国97．52．5澳大利亚99．60．4荷兰66．133．8冰岛72．719．18．2西腊100．0公共经济评论2004年第9期资料来源：OECD（1997）发展中国家财产税由于受生产力发展水平的限制，各级政府税收收入多以商品税为主，国民收入和人均私有财产的拥有量相对较低，因而，无论是财产税的受重视程度、体系健全程度、在国家税收体系中的收入地位等均远较发达国家明显为低。一般来说，发展中国家的财产税收入多也划归地方，是地方政府重要的税收收入来源，但离地方税主体税种地位或地方主力财源地位还有一定的距离。从近年来的发展趋势看，随着经济的发展和收入的增长及私有财产制度在一些国家的重新确立，发展中国家的财产税制开始越来越多地受到重视，在地方财政收入与财政支出中也占据了越来越重要的地位。如印度尼西亚，始于1986年的财产税改革，历时将近二十年，重建财产税制、完善财产评估制度、规范财产税征收管理，取得了显著成效。财产税收入每年持续增长，从1985年起，印尼的财产税收入平均增长率超过24%，2000年，财产税收入达到了3.3亿卢比（约合3.56亿美元），30年间财产税收入增长了400倍。印尼的财产税属共享税，80%以上的税收收入分给市级地方政府，财产税收入占地方政府税收收入的67%，占省级税收总收入的26%，已发展成为地方政府财政收入的主体财源。④发展中国家财产税在地方财政收入中的地位，我们从下表若干国家城市地方财政支出中来源于财产税的百分比可以间接考察。若干城市地方政府收入来源的分布城市．年份地方税各税在全部税收中的百分比占地方财产一般货物工业机动总支出财产转移所得销售入市啤酒汽油娱乐和车辆赌博其他的百分比商业孟加拉达卡198348.951.18.5____31.9____4.33.50.6____玻璃维亚拉巴斯197561.95.2————们7.1__1.573.8——12.4玻璃维亚拉巴斯198546.725.0——————__52.122.9——博茨瓦纳佛朗西斯城197246.812.9—61.1———————__26.0博茨瓦纳佛朗西斯城198633.558.9—————————__41.0巴西里约热内卢196784.43.91.0—89.2——————__5.9巴西里约热内卢198472.315.7——50.1——————__34.2巴西圣保罗198462.018.7——50.5——————__30.8哥伦比亚波哥大197213.758.4—————1.87.018.25.1—9.5哥伦比亚卡利197423.254.0—————__6.127.84.3—7.8哥伦比亚卡塔赫纳197223.361.2—————__4.412.22.15.814.2科特迪瓦阿比让1982—38.7————57.2__—————构建财产税为我国地方税主体税种的可行性研究印度阿默达巴德197138.643.0———52.0—__——2.0—3.0印度阿默达巴德198160.129.7———68.7—__0.2—1.4——印度孟买197037.955.6———37.7—__0.3—3.7—2.7印度孟买198137.451.9———46.8—__0.2—1.1——印度加尔各答（公司）64.464.8———27.1—————__8.2（1974—1975）印度加尔各答（公司）198273.158.5———32.9——__6.4——2.1印度马德拉斯1975—197654.568.95.1————__16.0———10.0印度马德拉斯197969.672.03.7————__16.7———7.6印尼雅加达1972—197343.7——————__16.9—50.226.96.0印尼雅加达1981—198242.79.5—————__12.2—64.5—13.8伊朗德黑兰197442.855.3—————__9.1—10.1—25.6牙买加金斯敦1971—197223.9100.0—————__—————肯尼亚蒙巴萨198175.6100.0—————__—————肯尼亚内罗毕198134.1100.0—————__—————韩国大邱1976n.a.49.521.29.1———__10.4—5.4—3.5韩国大邱198325.427.947.89.2———__3.40.66.9—4.1韩国大田1976n.a.51.020.19.7———__10.7—5.5—3.0韩国大田198324.356.3—21.9———__7.11.712.1—0.9韩国光州1976n.a.50.323.113.2———__6.4—4.1—2.9韩国光州198315.858.6—22.0———__4.80.913.0—0.6韩国全州1976n.a.52.024.48.9———__7.5—4.9—2.1韩国全州198315.655.3—23.2———__6.41.412.5—1.1韩国汉城197130.320.634.8————__16.4—22.2—6.0韩国汉城198338.721.151.3————__3.50.57.6—16.1尼加拉瓜马那瓜197484.3———69.4——__2.321.13.1—4.1尼加拉瓜马那瓜197945.8———77.1———__———22.9尼日利亚伊巴丹198214.08.612.9——38.8——__———4.0尼日利亚拉各斯1962—196350.9100.0——————__————尼日利亚拉各斯198042.899.7——————__————尼日利亚奥尼查1982n.a.34.1——10.0———__———19.0秘鲁利马198227.857.5—————__20.4———22.2巴基斯坦古吉兰瓦拉198382.115.19.1——75.4—__0.2———0.3巴基斯坦卡拉奇1974—197567.646.0———49.9—__——3.0—1.0巴基斯坦卡拉奇1982__27.3———71.8—__0.1__——0.8菲律宾马尼拉1