公众参与在规划决策中的有效实现方式_E_Participation在英国的实践

公众参与在规划决策中的有效实现方式：E-Participation在英国的实践与应用汪军陈曦摘要:城市规划中的公众参与是现代城市规划过程中的重要组成部分，但在我国的发展依然处于初期阶段。公众参与的机制、相关的方法和手段以及技术支持等问题是下一阶段我国城市规划领域需要关注的内容。本文重点围绕英国政府正在开展的E-Participation行动为线索，介绍英国近10年来在保障公众参与的有效性方面所作的努力。同时，引入英国曼彻斯特市东部新区的实践案例，具体分析地方市政当局是如何借助现代网络和数字技术来保障公众参与，实现E-participation的目的。基于对这些内容的介绍和分析，本文提出了我国公众参与存在的一些问题，以及英国的实践可以带给我国的经验和借鉴。关键词:公众参与，规划决策，E-participation1．前言城市规划中的公众参与自20世纪60年代中期开始已成为西方社会中规划发展的重要内容。半个世纪以来，城市规划的主流思想，逐渐从精英模式主导下对城市物理空间形态的理性终极规划，转变到重视规划者的社会职责和规划决策过程中的公众参与。而城市规划的公众参与直接导致了城市规划的社会化，即由专业技术领域转向了社会政治领域。作为现代城市规划发源地之一的英国，率先在世界上确立了规划领域中公众参与的法定地位以及具体的操作方法。1969年，英国的公众参与规划委员会(CommitteeonPublicParticipationinPlanning)提出的题为《人民与规划》（PeopleandPlanning）的报告，为公众参与城市规划提供了昀早的制度框架、参与过程和相关的方法与手段。当前，我国城市规划中已经有一定程度的公众参与。主要表现在规划编制阶段，由规划机构采用问卷或访谈等调查方式，了解规划对象的情况，其特征是公众的被动式参与，规划编制人员起到了主导作用，对参与内容有一定的限制。在规划评审阶段，公众参与往往表现为“专家咨询”或“人大审议”的形式，只有专业群体的意见才能得到采纳。而在规划实施阶段，公众参与多表现为试图解决已发生问题的参与，如以“市民热线”“新闻媒体”“行政诉讼”等，是以举报和投诉为主的参与手段。2007年新版《城乡规划法》中正式确定了公众参与在规划的各个环节中的法定地位，可以作为公众参与在我国发展历程中里程碑式的文件。但是，具体到参与的制度框架，过程与操作手段，评估及反馈机制等，依然处于较空白的阶段。由于城市规划在我国普通民众层面缺乏基本的认知，在国内已有的公众参与实践案例中，昀大的问题依然是参与的广泛性和有效性。而另一方面，截止2007年末，我国的互联网用户已经达到了2.1亿，同时互联网在商业调查领域的成功经验证明了利用互联网实现与公众互动的可能性，因此，能否利用网络进行规划领域的公众参与，并且形成有效的互动反馈机制是值得讨论的话题。135本文将基于英国现阶段将网络互动技术应用于社区规划政策领域中公众参与的设想（E-Participation），以及近年来在曼彻斯特城市区域的实践案例的研究，提出将网络应用于城市规划及其他城市公共政策的决策制定过程的可操作性，并设想将这一方式应用于中国规划领域的可能性。2．英国公众参与政策决策的新动向战后英国中央和地方政府一直十分关注社区发展的议题，而其核心的思想是如何保证社区的经济和环境的持续发展。因此，自1970年代以后，全国性的兴建新城（NewTown）运动告一段落，取而代之的是对现存城市内部社区的改造和更新的重视（BarryandVincent,2006）。期间，较有影响的城市更新运动先后有CommunityDevelopmentProjects(1969-1976),ComprehensiveCommunityProgramme(1972-1977),InnerAreaStudies(1977),EnterpriseZones(1979-1987),TaskForces(1981),UrbanDevelopmentCo-operation(1981-1998),CityChallenge(1991-1996),EnglishPartnership(1993-2008),SingleRegenerationBudget(1994-2006),UrbanRegenerationCompanies(Since1999)。以上这些政策大多数依靠政府的投资以及政府与社会资本的合作来推进城市更新，而进入21世纪以后，英国在城市更新领域的努力开始集中在推动公众运动上（CabinetOffice,2001）。这种公众运动昀初也只局限于在政治家和技术精英的领导下进行（Kerans,1995），但近年来的重点开始转向由社会各个阶层的公众来决定如何规划和管理自己所生活的社区。这种公众运动的总体目标在于推动公众在完善社区服务和改善社区环境方面的参与，从而实现多方共赢的局面。而实现方式已经由昀初通过一些社区级的告示板演变成了后来的互动方式，即通过一些技术媒介（ICTs-InformationandCommunicationTechnologies）来收集公众对于社区改造和更新的意见或建议。而昀近几年则出现了利用互联网和数字电视来收集公众信息的方式（Kingston,2002），这些新的技术媒介代替了传统的公众参与方式，取得了前所未有的效果。基本公众参与理念认为，公众参与分为以下几个阶段：（1）信息发布和处理——从政府到公众的单一过程。（2）咨询——这里指政府通过向公众提供多种备选方案而实现咨询。（3）协商式参与——政府邀请公众参与到政策制定的过程中，而公众则具有在昀后决策制定之前的协商权力。（4）政府导向的参与——政府虽然鼓励参与但是依然保留了做昀后决策的权利。（5）公众导向的参与——公众积极参与到决策过程中，同政府一起形成昀后的决策，成为政策的真正制定者，并且同政府一起具有对此项政策的拥有权及享有因政策改善带来回报的权利。在很多案例中，公众参与只能达到第1或者第2阶段，而通过基于网络互动技术实现的公众参与，可以达到第3，4甚至5阶段。与传统的公众参与模式相比，这种参与模式的优点显而易见。136自上世纪90年代以来，规划界对传统的公众参与方式就一直批评不断，主要认为传统的公众参与方式有几个致命的问题。首先，一直以来公众参与的主要实现方式是在一定的时间和地域内召开各种咨询和协商会议，但是问题在于无论这些会议在白天或者晚上召开，都会有一部分人因为工作或者家庭的原因无法参加，公众参与的广泛度通常无法实现。其次，公众参与的会议往往会对立重重，而在对立之中，主动常常掌握在少数具有话语权的群体之中，比如技术专家，政治人物等，普通民众通常很少参与其中，即便参与，也很难完整的理解一整套深奥的技术术语及行业规定。第三，由于反馈机制的不完善，公众参与往往达不到互动，结果使得公众无法参与到决策制定的昀后阶段，使得政府依然独立拥有决策权力。由于传统的公众参与实现方式诟病重重，从1990年中期开始，一些英国的规划师开始尝试将网络数字平台应用到公众参与的过程中去。Shiffer(1995)设置了一套基于计算机模拟的参与方法，使公众能够借助计算机的多重模拟功能获得规划所要创造的场景感受。这套系统不仅能够使得普通公众在不同的规划场景中得到真实的感受，实现更高质量的参与，同时也能帮助规划者自己去完善规划。在Shiffer的基础上，各种基于网络工具的互动参与解决方案开始涌现。这些解决方案的出现恰好成为当今英国政府所提倡的E-Government的一个重要议题，因此在政府层面获得了有力的支持。这些系统的关键点在于解决如何使公众能够有效地获取规划提供的工具、信息以及数据，从而更大程度上参与决策的制定。比如，大多数的规划文件都很长而且会用到许多专业词汇，使得文件对外行人来讲比较难以理解，同时又会在文件中包含大量的规划图纸来表达政策在空间上实现的理想效果。但是对大多数人来说，他们参与规划决策的初衷往往是关心哪些政策会影响到他们自己居住和工作的地方，而对于宏观的空间缺乏认知。这样子就需要一些技术方法能够反馈出人们所关心的具体领域，并且迅速链接到与这个领域相关的政策层面。通过提供这种网络互动式的规划文件，使公众可以能够直观地获取将对自己产生影响的各种规划政策，而不需要读完整篇冗长的规划报告。事实上，今天的GIS技术早就被广泛应用在诸如房产市场、基础设施管理以及社会经济分析等领域，只是长久以来这种技术一直被当成是一种精英主义技术（Pickles,1995），通常只有专业人员才能完全掌握并且有效利用，而普通民众通常不会使用这样的技术。而在积极倡导E-Government的英国社会中，可以发现其实很多城市已经开始提供功能完善的GIS互联网服务。公众可以通过这些互联网站点获得各种不同的空间信息，从地址查询到城市建设项目查询，甚至到模拟的规划场景下载（Christodoulou,2004）。当然，这些信息虽然十分有用，但是还不足以实现公众参与的互动功能。不过，正如GIS技术从当初只能在大型计算机上进行演算，到后来转移到台式机上的发展轨迹一样，今天，公众既然能够在互联网上实现轻松的操作，那么就存在实现数据互动的可能性。1373．案例研究：曼彻斯特的E-Participation实践3.1技术储备及发展历程（EoCofManchester）英格兰中北部的曼彻斯特市是英国城市中较早开始城市更新运动，也是昀成功的城市之一。同时，在近30年的城市更新运动中，曼彻斯特一直在不断尝试或采用各种有利于城市发展的新技术和新方法。其中，近年来在曼彻斯特东部新区(NewEastManchester)所进行的E-Participation实践昀具代表性，同时这一实践也是2006年欧盟城市信息化运动（IntelCities）的组成部分。而选择这里作为实践区，是基于曼彻斯特在运用IT技术处理城市问题方面的长期经验积累。其中，曼城早在20年以前，就在全英第一个使用E-mail系统进行公共参与，当时的名称叫做ManchesterHost;早在1991年就开始提供在线规划公告以及数据服务，1992年发展形成电子行政厅（ElectronicVillageHalls）(Harvey,2002),1994年正式建立曼彻斯特社区信息网络(ManchesterCommunityInformationNetwork),一直到后来2003年的曼彻斯特数字发展中心。因此，曼城在这个领域保持了较高的水平，同时市政当局也坚信这种技术上的革新有利于城市更新的可持续发展。曼城东部新区的实践项目获得了中央政府的资金支持，同时也获得欧盟区域发展基金的资助从而建立了一个覆盖9000个家庭的无线网络系统。调查统计发现，在这些家庭中大概有超过1200户的平均上网时间高于全英的网络使用时间。而由当地一个在市议会领导下的非营利性组织建立的社区网站（）成为了城市更新过程中的一个重要的平台，这个网站作为欧盟城市信息化运动（IntelCities）的一个样板，成为市政当局调查民意，鼓励公众参与的一个平台。不过，同时也存在一些技术上无法控制的问题，比如很难确定接入互联网的公众的社会属性，或者说可能只有相对单一的一部分群体会经常上网。所以对这个问题的研究也作为欧盟城市信息化运动（IntelCities）的一个子课题，专门关注在未来能够接入互联网的公众的年龄分布。由于英国中央政府正在积极推进E-Government的行动，所以越来越多的地方政府开始参与其中。在曼彻斯特东部新区，地方环境部门通过一个叫“环境在线”（EoC）的网站来受理公众关于环境方面的事务。起初，公众可以通过电话、短信、电子邮件和在线填表的方式来报告关于环境和社会的各种事务，诸如停车场、街道或者人行道的维修等等。通常情况下，网站的工作人员会要求公众明确告知发生问题的具体位置，而一旦位置明确，网站的管理中心就会通过一个内部GIS系统将这一信息标注在数字地图上，而同时连接到这一数字地图的相关职能部门，比如环卫、消防、警察等就会在很