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非成员合作中心中国项目中国铁路改革促进竞争铁路改革研讨会摘要报告及建议书2002年1月28-29日北京经济合作与发展组织2本中文出版物由经合组织非成员合作中心亚洲与中国项目处中国项目项目官员吴传梅校译及编制。3前言基础设施领域，例如铁路，在中国经济中扮演了重要的角色。中国铁路的重要性，不仅因为其庞大的规模，而且也因为其在运输市场中的关键地位。因此，铁路行业的改革将对中国经济产生巨大的积极影响，但是，改革方案设计失误所造成的影响，可能需要花费许多年的时间才能纠正过来。减少改革失误和风险的一个办法，是了解世界其他国家改革的成功之处和失误所在。经合组织（OECD）与中国国务院发展研究中心共同组织，同经合组织有关国家的专家共同工作，为致力于雄心勃勃改革的中国决策者和专家们提供了铁路改革的有关经验。有关的讨论和对中国铁路改革的建议都收集到了这本出版物中。自1995年以来，中国与经合组织就许多共同感兴趣的政策领域，进行了卓有成效的对话，并为中国的经济现代化和参与国际竞争尽可能地提供了经合组织国家的有关经验。通过经合组织的非成员国合作中心，这一对话涉及到了许多政策领域，包括：税收政策、统计、环境政策和指标、农业、竞争、企业改革、公司治理、金融领域改革、保险、教育、科技。中国认可了经合组织关于公司治理方面的原则，并将其推荐应用到包括国有企业在内的企业改革当中。在竞争法和有关政策领域，经合组织已经参与到中国反垄断法的起草过程中。起草小组成员同经合组织竞争委员会的专家也举行了会谈。中国也成为经合组织有关竞争的全球论坛的正式成员。经合组织很高兴继续同中国政府合作，推动中国的经济转轨和融入到世界经济中。此报告是经合组织对非成员的有关合作项目部份内容。此论文集的出版由经合组织秘书长负责。EricBurgeat主任非成员合作中心经济合作与发展组织45序言国务院发展研究中心是中国中央政府——国务院直属的政策研究和咨询机构。它对中国经济和社会领域的许多问题进行了广泛的研究，向中央政府提出过许多有价值的政策建议，并有多种研究报告和出版物。中国加入WTO使得中国经济深层次的改革日益紧迫。这些改革包括诸如保护竞争的规则，完善法律体系，改善行政管理机构和管理程序的效率，改革国有企业的体制和机制效率等，当然还加快具有自然垄断或公用事业性质的行业的改革、重组和改造。昀近，国务院发展研究中心的研究人员对自然垄断或公用事业性质的行业改革进行了比较系统的研究。这些行业改革的关键是，一方面，尽可能引入竞争和新的市场进入者,重组国有企业，降低国有控股的比重，实行政企分开；另一方面，也更为重要的是根据这些自然垄断行业的特征，建立适应市场经济要求的运行机制。这些行业改革的重大进展将对整个国有经济的改革和政府作用的转变具有非常积极和全面的推动作用1。在这种背景下，国务院发展研究中心同经济与合作发展组织共同召开了关于铁路部门改革的研讨会。我们知道，结合中国的具体国情，重视铁路部门在中国经济中的作用是考虑铁路运输体制改革基本出发点。中国与西欧的情况不同，中国没有西欧非常发达和密集的道路设施，汽车拥有量也较低。在这种条件下，无论是客运还是货运，铁路都是一种昀主要和基本的运输方式。尽管没有哪个国外的铁路体系与中国的情况完全相同，但我们认为获取其它国家的改革经验对中国的铁路改革非常有益。我们非常欣慰，这部著作能由经济与合作发展组织出版问世。它是经济与合作发展组织和国务院发展研究中心合作的结晶，将有助于促进对中国铁路部门改革更深远和广泛的讨论。陈清泰副主任中国国务院发展研究中心1附注：刘世锦、卢中原、隆国强、王旭、刘守英著“加入WTO背景下中国政府职能的定位和改革的紧迫性”中国发展评论,中国国务院发展研究中心出版,2001年7月第三期第三篇。67目录第一部分：背景................................................................91.1中国的铁路系统.........................................................9昀新的改革经验..........................................................17未来改革的目标..........................................................181.2铁路市场，铁路市场力量以及铁路市场的竞争..............................18铁路市场的定义..........................................................19竞争的类型..............................................................20第二部：改革建议.............................................................232.1序论..................................................................232.2制度安排（管理）的改革................................................24制度设计的原则..........................................................24运用于铁路部门..........................................................25铁路企业的改革..........................................................26预算约束硬化............................................................27非商业服务的义务........................................................28定价与服务的灵活性......................................................30有效经营的激励机制......................................................32对中国的适用............................................................342.3促进竞争的改革........................................................35不同运输模式之间的竞争..................................................36促进铁路内部的竞争......................................................36垂直一体化但要求其容许其它营运者利用设施................................38垂直分割................................................................39垂直一体化（附带水平分割）..............................................42欠缺有效竞争的市场......................................................46对中国的应用............................................................472.4处理改革程序的原则....................................................47结论.........................................................................49参考书目.....................................................................508对西方运输政策制定者而言，中国铁路在许多方面是令人非常羡慕的。铁路运输服务的需求正在稳定的成长中；每年都有数千公里的新路线被陆续加入铁路网络。铁路在货物运输上，目前的占有率是31%，而在客运市场的占有率则为37%2。交通往来非常稠密，而且许多路线正在以接近其能量极限的情况下运转。尽管中国铁路在1990年代初期仍有亏损，但目前则呈现盈余的状态。虽然成功，但却存在着现存的系统供给紧张。对铁路部门增加投资以满足日益增长的需求，在目前似乎面临着许多问题。已经有一些铁路消费者不耐于长时间的等候而另寻其它替代交通工具。但真正的危机在于铁路运输己出现了瓶颈。问题在于，以目前中央计划且属国营的铁路体制，究竟是否足以将其有限的容量以有效的方法予以配置，而达到昀高价值的利用；并且可以扩充其容量，对中国的经济增长提供助益（而非限制）？中国的经济发展并不均衡，而是特别集中在沿海地区。这部分的原因是由于中国在运输基础建设上的薄弱，使得仅有沿海地区的商业活动能与世界经济（而不是与中国的内陆区域）紧密接轨。有效率的创新发展和市场导向的铁路网络，将会促进中国铁路基础建设的投资和现代化，并减缓日益扩大的地区差距，更能广泛的扩散经济改革所带来的利益。本报告是由经济合作发展组织和中国国务院发展研究中心合力撰写，以讨论中国铁路改革及其相关问题。本文的内容主要摘录自2002年1月28及29日的研讨会上发表的资料。2在西欧地区，铁路在货物运输上占有14%而在客运市场的占有率则为6.5%。(来源：ECMT,TrendsinthetransportSector,1970-1998)9第一部分：背景1.1中国的铁路系统在中国，铁路工业由政府控制和经营。中国的铁路服务是由其铁道部提供，这是一个政府机构。在铁道部内，铁路系统依地理区划分属于14个地区性的铁路管理局，这些铁路管理局都直接隶属于铁道部。中国铁路的总长度是68,700公里，铁路营业里程名列世界第四。其长度在20世纪后半叶以来快速地增加：1949年仅为21,810公里，到了1995年增加为54,616公里3，而在2001年更达到68,700公里。中国铁路的地理分布可参阅图一。图1：中国铁路网络分布图（将地图插入此处）来源：Thompson(2002)3来源：NashandWu(2000)，第27页。LanzhouBeijingJinanShanghaiNanchangGuangzhouKunmingLiuzhouZhengzhouWulumuqiChengduHuhehaoteShenyangHaerbinToday:14Administrations19.7millionwagonsinterchanged276.4millionpassengersinterchangedLanzhouBeijingJinanShanghaiNanchangGuangzhouKunmingLiuzhouZhengzhouWulumuqiChengduHuhehaoteShenyangHaerbinToday:14Administrations19.7millionwagonsinterchanged276.4millionpassengersinterchanged10下列各项图表用以说明中国铁路主要的交通流量。由此可以清楚发现，大多数的客运及货运交通都是分布在中国的沿海地区，并呈现南北走向，而对西部的交通流量却较为有限。图2：客运交通流量密度（排除内部区域性交通）（将旅客流量密度插入此处）来源：Thompson(2002）11图3：货运交