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公共政策分析主讲人高强西南交通大学公共管理学院•公共政策分析导论•一、基本概念•公共政策的语义学解释:公---无私谓之“公”。共---资源同享谓之“共”。政---“政者，正也”。策---“策者，谋也”。•1、公共性•Ａ、合法性：政府的权力由公众委托，受公众制约．•Ｂ、公共事务：不是与特殊阶层利益相关的事务。•Ｃ、互动过程：每个公民都有平等参与的权力，是政•府与公民的互动。•D、服务性：政策为公众服务的程度，政策符合公•众利益的程度。•国际与国情理想与现实•前台与后台精英与大众•行政控制型政府••经济建设型政府••公共服务型政府•中国进入利益搏弈时代利益化部门的形成突发事件与危机化解精英集团与大众社会的断裂形成利益集团扭曲改革的机制重建社会生活的底线重建社会生活的基础秩序•2、公共政策：•Ａ、公共政政策定义：对社会公众利益的•权威性分配。•Ｂ、政策分类：•元政策：全局性、方向性、长期性的政策。•基本政策：对行业有指导意义的政策•具体政策：为解决具体问题而制定的行动准则。•３、公共政策分析课程体系：Ａ、公共政策系统：公共政策主体和客体。Ｂ、公共政策过程：问题构建、方案制定、具体实施、效果评价。Ｃ、公共政策分析方法：系统分析、逻辑分析、数理分析、哲学方法等。４公共政策分析的基本内容Ａ、事实分析：回答问题是什么。Ｂ、可行性分析：回答政策是否行得通。Ｃ、利益分析：回答如何分配，分配给谁。Ｄ、价值分析：回答因为什么、为了什么制定政策。Ｅ、规范分析：回答政策应该是什么，应该怎样做。•二、讲课角度•1、政治、经济的角度•可以从政治学、社会学、心理学、经济学等多个角度研究公共政策分析。我们侧重从政治、经济的角度研究。•2、本土的角度•即结合我国的具体情况，实证分析型的、案例研究型的探讨公共政策问题。•3、比较的角度•全球化带来了外部压力，即学习西方先进国家的压力，我们将在教学中介绍西方国家的公共政策经验•三、讲课方式•1、专题式的讲授：不连贯的、跳跃式的讲课•2、互动式的讲授：提倡学员积极提问，积极讨论•四、基本假设•1、教材和参考书学员都在课外认真仔细阅读过，课堂上不必重复书本上的相关内容。•2、作业、课堂讨论及考试，学员都会认真的准备并积极的参与。第一讲:经济转轨、社会转型与公共政策一、传统计划经济体制下的公共政策特点（一）、工业赶超目标的国防优先和重工业优先的发展战略。1、全面排斥市场经济的宏观政策环境低利率政策低汇率政策低工资政策低能源政策低原材料价格政策低农产品价格政策2、高度集权的资源计划配置制度金融管制外汇管制物资管制农产品管制3、以国有化和人民公社化为特征的微观经营机制公有制成为社会唯一的利益源泉，国家强力禁止其它利益源泉的存在4、对个人监督和控制涵盖社会的所有角落单位制差别户籍制行政身份制（二）、中国社会政治权力结构的基本状况1、政治权力运行的双轨制党的一元化领导的权力运行轨道和人民代表大会制的权力运行轨道2、政府对党负责和对人民代表大会负责的矛盾一个政府同时向两个权力中心负责，不可能不造成政府权力在实际运行中的混乱，解决的办法只能认一条轨道为主导，而使另一条轨道处于从属地位3、人民代表大会对党负责还是对人民负责的矛盾人民代表机关是直接向选民负责还是首先对党负责，这必然构成一对深层次的矛盾。4、有法定授权的权力和无法定授权的权力的矛盾没有法定授权的权力要绝对高于和大于有法定授权的权力。这就产生了逻辑上和法理上的矛盾。5、人治和法治的矛盾由于党的权力处于法的权威之上，法的最高权威地位不能确立，这就必然造成人治政治的格局••结论:在上述各项政策的综合作用下，中国社会形成了对权力的崇拜，对公有制的崇拜,对计划经济的崇拜。在当时的社会背景下，中国有很多很多政策，就是没有公共政策。二、现代市场经济体制下的公共政策特点（一）公共政策的逻辑起点：以市场为基础1．市场与政府的关系A．以市场划“线”政府不能越位，也不能缺位。B．市场化的标志定价体系产权制度宏观调控体制•C、政府与市场经济秩序•竞争秩序交易秩序法治秩序道德秩序•2、“市场失灵”与公共政策•A、垄断•自然垄断固有的产生市场供给不足的问题。由于缺乏竞争，企业能在大于最小成本的营运方式下生存，从而导致额外的社会剩余损失。•B、公共物品•私人物品的特征：•消费的竞争性和使用上的排它性。•公共物品的特征：•消费的非竞争性和使用上的非排它性。•C、外部效应•正效用：生产者的经济行为产生了有利于他人的影响，而生产者却不能从中获得报酬•负效用：生产者的经济行为产生了有害于他人的影响，而生产者却不向受害者支付补偿。D、不完全信息生产者、交易者和消费者各方获取的信息是不充分的、不对称的，这必然会形成不完善的市场。E、经济周期性市场经济的内在规律引发经济在景气和萧条、通货膨胀和通货紧缩之间波动。F、收入分配不公市场机制注重效率而不注意公平，市场竞争使少数人致富，使多数人贫困3、“政府失灵”与公共政策A、公共政策失效公共利益是否存在信息不完全执行偏差B、公共物品供给的低效率评价困难缺乏竞争缺乏追求利润的动机监督机制的缺失C、内部性政府部门及其官员追求自身的组织目标D、寻租及腐败寻租是政府干预的副产品，是超过机会成本的收入（二）公共政策的实施基础：以法律为准绳1、法治的基本特征是法律至上一切权力都在法律之下，法治是人治、专治的对立物。2、法治意味着法律面前人人平等法律在公民之间建立了一种平等关系，公民受到普遍法则的同等对待和平等保护。3、法治是以公民的个人权力为本位的个人权力是法律的来源，人民权力是先于政府权力而存在的4、法治是限制政府的公共权力公民权力极易受到政府公共权力的侵犯，法治可以保障人的权力、尊严和自由，法制是人权实现的不可或缺的支点5、法治是良法之治基于“良好的法律”的法治，是普遍的价值取向，是法治的理想状态。(三)、公共政策的价值取向：以公平为目的1、公共政策立足于解决公平市场机制解决效率问题，这是经济运行的基本问题；公共政策解决公平问题，这是社会运行的基本问题。2、公民政治参与的动力机制和行为取向A、公民利益和公共政策的关联方式公民是经济人，他的行为是以成本收益分析为基础的，最理智的选择是“搭便车”。B、公民参与的盲区公民在内外政策上的无知和判断力的下降，将是一个铁的规律。C、公民参与实际上是公民和政府之间的博弈公民参与是期望公共政策的制定更有利于自己，而决定政策结果的是政治力量的对比。3、公共政策解决公平问题的途径公平的竞争规则公平的市场环境公平的分配机制•三、当代社会政策简介•（一）公共政策与社会政策的关系•1、公共政策是政治性的，社会政策是社会性的。•2、公共政策旨在提高公共决策的效益，社会政策旨在提高全民的福利。•3、先有社会政策，后有公共政策，社会政策是公共政策的一部分。•（二）社会政策的本质•1、社会政策的本质是不同利益集团之间的政治角斗，特别表现为资本与劳动的政治角斗。•2、社会政策的特征是社会干预下的公民福利，特别表现为国家的强力干预。•3、社会政策创造了一种新的社会发展方式，如果说过去是通过战争和革命的方式，如今是通过社会福利、社会保障、社会工作和社会服务的方式。•（三）社会政策的范式•1、集体主义前提下的补缺救济模式。•2、个人主义前提下的自由市场模式。•3、国家主义前提下的福利保障模式。•4、平民主义前提下的社区发展模式。•5、国际主义前提下的合作分享模式。•社会政策的主体有：•政府组织企业组织•公共组织国际组织•（四）实施社会政策的基础条件•1、相对成熟的公民社会：公民、社会作为与国家相对独立的主体而存在。•2、相对成熟的市场：社会政策是反市场化的运作，是市场失灵情况下的政府干预，是市场分配基础上的社会再分配。•3、相对成熟的官僚制度：依法的、理性的、职业化的公务员队伍。•我国是一个整体性的社会，政府集政治、经济、社会功能于一身，影响了公民社会和市场机制的形成。•（五）中国贫困形式的演变•1、从绝对贫困为主到相对贫困为主。•2、从区域性贫困到阶层性贫困。•3、从暂时性贫困到持续性贫困。•4、从个体归因性贫困到社会归因性贫困。•5、从收入型贫困到资产型贫困。••应将收入为本的社会政策调整为资产为本的社会政策，应在如何增加弱势群体的公共资产和个人资产上大做文章，因为，收入再分配只能维系穷人的基本生存，穷人将被边缘化和世袭化。