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公共政策分析主讲人高强西南交通大学公共管理学院第四讲:公共政策的外部环境和约束条件一、公共政策的国内环境（一）、社会约束条件1、就业问题是影响最大且长期起作用的问题首先：劳动适龄人口居高不下。其次：大量农村剩余劳动力进城寻找工作。再次：现代化本质上是资本、技术替代劳动力。最后：无法重复西方领土扩张和海外移民的历史。就业是工业文明以来，困扰各国的一个历史性难题，充分就业是发达国家也一直未能解决的顽疾。我们未来的公共政策的取向应该是“雇主赔偿＋社会救助”，因为社会保险制度在经济上的困难会越来越大。2、收入差距问题构成社会稳定的最大威胁首先：国内收入差距还会继续扩大。其次：低收入人群不能享受最基本的公共产品。再次：与官场腐败相联系的非法高收入问题构成矛盾焦点。最后：社会成员从“生产性努力”转向“分配性努力”。穷人更穷，富人更富，会使越来越多的人卷入社会财富分配的冲突，这种冲突会使社会越来越不稳定。我们未来公共政府的取向是抓住分配领域的两头，一手严厉打击腐败官员的非法高收入，另一手建立城乡低收入群体的救助体系。3、社会保障成为缓解社会矛盾的最后一道防线首先：建立低水平、广覆盖的社会福利制度。其次：不能过分强调以缴费为基础的社会保险。再次：大力发展非政府组织以缓解社会矛盾。最后：提供基本公共服务是维护公众个人尊严的基础。社会保障制度的确立会增加每个公民的归属感，社会保障制度也是缓解社会矛盾、稳定社会秩序的最后一道屏障。我们未来的公共政策的取向应该是强调政府责任和社会共济。(二)、资源的、环境的约束条件1、能源的约束条件首先：我国人均能源储备低于世界平均水平。其次：我国人均能源消费将持续快速增长。再次：我国目前仍然是以煤为主的高污染型能源结构。最后：我国能源安全问题越加严峻。国际能源结构的三次历史性变迁第一次是石油对煤炭的替代.第二次是多元化的能源结构对石油的替代.第三次将是可再生的能源对传统能源的替代.我国公共政策的选择是在节能的基础上开发替代能源，实施油气国际化战略。从低成本时代进入高成本时代:能源价格攀升原材料价格攀升土地价格攀升劳动力价格攀升运输价格攀升环境治理价格攀升国际交换中成本攀升2、资源的约束条件首先：水资源紧缺且严重污染。其次：土地资源匮乏且水土流失严重。再次：矿产资源面临日益枯竭的局面。最后：我国已经没有了廉价利用国际资源的条件。我国是世界上单位产值能耗最高的国家之一，是德国的4.97倍，日本的4.43倍，美国的2.1倍，印度的1.65倍。我国未来公共政策的取向应该是资源节约和循环利用双管齐下，自给自足和全球配置缺一不可。从轻型化时代转向重型化时代过去是粗放型今天是节约型过去是产品型今天是技术型过去是轻型化今天是重型化3、环境的约束条件首先：工业化与城市化带来的环境污染。其次：贫穷带来的生态破坏。再次：面源问题上升和污染问题转移加速。最后：全国范围的生态问题频频凸现。环境问题的根本原因是市场失灵，但政策失灵和政府干预失败的情况也时有发生。我国未来的公共政策的取向应该是从发展观、政绩观上做文章，追求绿色GDP，构建和谐社会。（三）历史的、文化的约束条件1、一元化的政治结构和多元化的政治结构中国中世纪有三种反动力量：农民起义；北部游牧民族的入侵；统治阶级内部的争权夺利。西欧中世纪也有三种反动力量：诸侯；基督教；城市国家。2、单一的小农经济结构和农牧工商混合的经济结构中国几千年奉行以农为本，以商为末，重农抑商的国策，小农经济历经几千年而不衰败。西欧的皇权和城市国家结盟，导致工商业的自由发展和重商主义的出现。3、封闭的社会生态环境和开放的社会生态环境中国是典型的陆权国家，是大陆文明，是内陆整体板块的地理结构。西欧是典型的海权国家，是海洋文明，是沿海分散零碎的地理结构。4、收敛的对外关系和扩张的对外关系十五世纪前后，中西方航海贸易都开始大发展。中国曾执西太平洋牛耳。但由于动机不同，完成世界地理大发现任务的不是航海技术更娴熟的中国，而是更落后的西欧。5、人与人的文化和人与自然的文化先秦诸子百家是中国文化的源头，他们都为人伦文化，为现实政治服务的文化。古希腊文化是西方文化的源头，他们的先哲们把冷静的探索自然界的奥秘当成最大的乐趣。6、长于综合的民族性格和长于分析的民族性格中国人信奉共性高于个性，整体大于局部，满足于不求甚解的自圆其说。西方人信奉个性高于共性，局部大于整体，更提倡一孔之见。二、公共政策的国际环境(一)、国际政治环境1、国际机制及其构成国际机制的本质是提供公共服务、公共安全和公共决策。新的国际机制是二战后以美国为首的西方大国确立起来的。国际机制盟芽于古希腊时期。•①国际政治机制•联合国机制、国际维和机制、国际裁军机制、国际防核武扩散机制等。•②国际经济机制•国际货币基金组织、世界银行、关贸总协定、世界贸易组织等。•③区域性国际组织•北约、欧盟、北美自由贸易区、亚太经合组织、东盟等。•2、中国参与国际机制的历程•①19世纪之前，中国处在相对孤立的地缘政治环境中，充当了国际机制的非参与国。•②19世纪中叶，欧洲列强用船坚炮利将中国强行纳入其主导的国际机制。•③新中国成立后，中国再次退出国际机制，并成为国际机制的挑战国。•④上世纪70至80年代，中国虽然恢复了在联合国的地位，但仍是国际机制的消极参与国。•⑤改革开放后，中国加快融入国际机制的步伐，并于1997年正式对外宣布“做国际社会负责任的大国”。•3、国际机制下的中国国家利益•综合国力的构成：•经济资源人力资源•自然资源资本资源•科技资源政府资源•军事资源国际资源•①安全利益•中国安全态势存在诸多新动向，周边安全局势是建国以来变数最大的时期。•A国际战略力量对比失衡，美国成为唯一超级大国。•B美国视中国为潜在战略对手，从四面对中国形成合围和挤压之势。•C日本借助9.11事件，实现了对外派兵，军事态势由守转攻，修改宪法，右派上台，对华强硬。•D防止朝鲜半岛局势恶化，将中国卷入其中。•E防止越南、马来西亚、菲律宾与中国在南海的冲突激化和升级。•F印度大力发展军事力量，防止一个强大的印度成为中国的敌人。•G中俄之间没有天然的地理屏障，严防中俄交恶。•②政治利益•中国最大的政治利益是国家的独立、自主和统一。台湾问题是中国国家利益的最核心部分。•A台湾独立将产生多米诺骨牌效应，前苏联解体的前车之鉴。•B台湾问题久拖不决，将耗费中国无穷的资源。•C台湾问题将关系到中国解决危机的国际信誉，对邻国有示范效应。•D民进党在台独问题上渐行渐远。•E美日对台湾问题的推波助澜。③经济利益建立三个经济圈，即构建一个新兴的中心世界，它将使北美和西欧成为边缘地带，它将意味着太平洋时代取代大西洋时代。A加强中国与东盟的合作，建立中国与东盟的自由贸易区。B建立中国、香港、台湾、日本和韩国三国五方自由贸易区。C加强上海合作组织，建立中亚经济圈。D确保中国在国际市场上获取能源和原材料的途径。④社会利益非传统的社会问题日益突出，人类面临太多急需解决的共同难题，为应对非传统社会问题的威胁，中国需要加强与国际机制的合作。环境保护问题恐怖主义问题艾滋病毒问题毒品泛滥问题贫富悬殊问题文明冲突问题非法移民问题国际犯罪问题公共卫生问题金融安全问题•⑤国际利益•中国是具有世界影响力的亚太大国，具有成为世界大国的潜力，中国应在国际事务中更多体现出大国实力、大国气度。•A树立维护国际道义的世界大国形象。•B主导亚太地区国际机制的新格局。•C外界散布“中国威胁论”、“中国分裂论”和“中国崩溃论”，目的是阻挠中国的快速掘起。•D西方宣传“主权演变论”、“主权弱化论”和“主权让渡论”，目的是可以随意干预别国的内部事务。–（二）、国际经济环境•1、强国经济全球化•贸易就是经济领域的战争，西方各国扶持跨国公司向海外扩张，就好比是在海外建立军事基地。••20世纪是跨国公司在民族国家经营的时代，21世纪是民族国家在跨国公司的网络中生存的时代。•2001年全世界最大的100个经济体中，51个是跨国公司，49个是民族国家。•2、世界经济一体化•世界经济一体化的本质是资本的大规模的跨国运动，资本流动带动了商品流动、信息流动和人才流动。•疆土和资源不再是决定一个国力强盛的主要因素。•世界变成“头”和“身”的国家。•3、经济知识化•知识生产率成为一个国家、一个行业、一个企业竞争的决定性因素。•知识经济时代的竞争，往往只有第一，没有第二。•我们既要关注今天的优势业务，又要关心明天的种子业务，还要关心后天的创新业务。•4、经济数字化•中国目前面临的数字鸿沟：•第一大鸿沟：中国与世界的差距。•第二大鸿沟：中国东西部之间的差距。•第三大鸿沟；中国城乡之间的差距。•第四大鸿沟：中国主流社会没有进入网络经济。••5、经济科技化•当前世界科技形势发生了两大变化，一是科技进步速度加快，技术的衰退期大大缩短，二是科学与技术出现了综合化的新趋势。