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53公立博物館委外經營之規劃與省思張家銘國立臺灣史前文化博物館研究助理54摘要二十世紀以來，隨著政府職能的擴張，行政環境快速複雜的變動，加上人民的需求增加，現代民主政府普遍遭受「能力不足」、「績效不彰」、「浪費資源」、「政府失靈」等種種批評，面對者這種困境，1980年代產生「民營化」、「小而美」的政府革新風潮，希望以減少支出或增加服務的方式，挽回民眾對政府的期望。當然政府和商業機構在本質上存有差異，政府並無法完全像企業一樣經營，因此國立海洋生物博物館以「公辦民營」方式之經營創舉，雖然將企業市場運作的機制引進博物館，但如何兼顧博物館原先所具備「非營利性」及「教育性」的本質，而不被營利掛帥下犧牲，本文以國立臺灣史前文化博物館（簡稱史前館）開館後為例，探討推動「業務委外經營」的規劃時，所可能產生的衝擊與影響，提供博物館界於規劃時可省思的議題。台灣公立博物館營運面臨轉變的新世紀55一、博物館營運與企業的關係博物館如何結合企業資源已發展更臻佳境，在中國清代時「揚州八怪」即因揚州地區之鹽商全力支持而成名；上海畫派亦是靠上海企業界支持而成功，美國私立美術館如紐約市大都會美術館由石油界大亨洛克菲勒支持。我國的「鴻禧美術館」、「帝門藝術中心」、「順益台灣原住民博物館」、「私立中國文化大學華岡博物館」、「佛光緣美術館」、「何創時書藝」、「樹火紀念紙博物館」等皆為企業界、文教界、宗教界投入的具體表徵（林池，1997）。由此國內外情形來看，博物館與企業的關係愈來愈密切。國內博物館界先進秦裕傑先生在八十八年教育部研究論文獎唯一博物館學得獎作品：「博物館新論」中，描述時至今日，博物館的變化更加巨大，博物館的角色、功能和內涵，不得不拋棄某些傳統，以更嶄新的形貌和內蘊呈現，注入一些新的科學或專業，例如早在1978年美國＜博物館新聞＞（MuseumNews）雜誌十一、十二月號，即刊登了一篇曾任耶魯大學藝術博物館長和美國藝術博物館協會會長的Alan.Shetack所寫的：「博物館長－學者和企業家（商人）；教育家和遊說者」專文，指出博物館長既是學者，又要能把博物館當作是一個企業來經營；或者說是要會做生意的商人。此論點道出了博物館營運與企業經營的新關係。自1979年起，美國博物館管理學會（TheMuseumManagementInstitute,MMI）和美國藝術博物館協會（TheArtMuseumAssociationofAmerica,AMAA）就與加州伯克萊校區合作（UniversityofCalifornia,Berkeley），對全美國博物館長及高級專業主管施以為期四週的「非博物館學」訓練，它的課程重點為市場學、財務管理、人力資源管理、公共關係等相關課程，而後博物館行銷或與商學有關的部門組織漸漸在博物館領域裡受到重視，法國巴黎羅浮宮博物館開闢地下商場，結合藝術和商業兩個完全區隔的部門，走向企業之路（秦裕傑，2001），也說明了博物館企業化經營和行銷已成為全世界的時勢潮流。國內博物館界的行銷專家黃光男先生認為先進國家的博物館，運用科技整合的聯繫，已將博物館營運的方法，推展成為企業化的管理，如在有限的經費下，匯聚並開創資源，以經營博物館符合現代性－講究時效與績效；自由性－隨博物館風格與性質，自行選擇有效的執行方法；以及國際性－促發地區性特質的營運，做為文化互動的資源與動力（黃光男，1997：p70）。博物館事業既為非營利機構，也是社會教育的一環，沒有工作範圍確有工作理想，常常面臨有限資源及經費的分配，企業資源與效率管理是博物館工作者開創新局一種可能選擇。二、國內公立博物館面對營運方式的轉變契機博物館學的發展一直是注重於「物」的保存，到了七0年代發展出新博物館學，將關懷的焦點轉移到「人」身上，同時強調博物館與社會的互動、社會的參與，即重視博物館的社會與溝通功能，到了九0年代，則有另類的新博物館學，重新肯定自由企業與商業經營模式對博物館經營的重要性與價值（羅欣怡，1997）。因此未來博物館的發展必然是與社會息息相關，同時要考慮如何與社會的資源做結合，國內公立博物館面對營運方式的轉變該如何因應呢？現代公立博物館面臨種種來自其他文教、休閒娛樂機構的競爭，以及資訊時代媒體型態急劇的變革，已不再能以古物儲存而孤芳自賞，此所以歐美博物館界無不戮力改變博物館體質，重新定位博物館，使其符合企業組織的架構，在經營管理上注意行銷，建立形象，在人力、物力、財56力上大力爭取社會資源。相對國外博物館營運的趨勢潮流，國內博物館的情形如何呢？張譽騰先生認為國內的博物館在主觀上有公務預算可恃，在客觀上受限於傳統和現實，對於國外博物館界的做法，大抵還留在「心嚮往之」的階段（張譽騰，1998）。國內公立博物館自國立海洋生物博物館採取公辦民營的方式營運後，也開啟了博物館營運的另一個可能的方向。國內大部分的公立博物館都隸屬教育部，被視為是社會教育的機構。在政府的指導之下，人力的編制、經費的來源都是由政府所決定，其優點是在經費上與人力上有穩定的來源和編制，較不易受到外在環境的影響，但是近年來政策的轉變，除了人員編制緊縮與經費的減少外，還要面臨私人主題樂園也將教育與文化經驗加入營運的手法，在此多元的競爭環境下，博物館就必須思考，未來如何轉型，以爭取社會的認同，提供更高品質的參觀體驗。張譽騰先生在「從博物館公辦民營談博物館法的立法精神」一文中，則進一步認為博物館是一種多目標、多功能、全方位式的教育文化機構，基於其服務社會整體福祉的宗旨，稅賦上的優惠，博物館自不應以營利為目標，因此世界各國博物館還沒有聽說有賺錢的，故政府對博物館事業的補助責無旁貸，文化的事業宜乎「由下而上」，也因此政府在財務補助之外，其他的事務應該委由民間專業的公益組織經營，政府管的愈少愈好。從這點來看，「公辦民營」不失為解決之道之一。然而張譽騰先生認為，從近代英美博物館的經營來看，成功的關鍵，或不在公營或民營，而主要在是否有一套有效的經營管理體制，讓公立博物館能脫離既有官僚體制的束縛，合法而積極策動豐沛的社會資源，讓博物館事業兼有公益和企業機構之長，而又能免於官僚呆滯與商業的庸俗，成為名符其實的「第三部門」（張譽騰，1999）。在過去博物館不需要營運觀念，因為沒有明確的目標可言，國家或基金會給多少錢就花多少錢，觀眾愛來不來，沒有人會多問一句話，如今可不同了，博物館為了趕上時代，必須考量觀眾的反應，隱約間，有了一個模糊的目標，那就是盡量增加觀眾人數，因此營運成效就掛帥了（漢寶得，1995）。漢寶德先生對此「以量掛帥」之博物館營運現象表示憂慮，因為博物館營運最大困難正是博物館不是一個單純的營利機構，把博物館營運目標訂在觀眾的人數上，事實上是一種錯誤，只有遊樂場可以單純的遊客量目標，因為遊客人數代表受歡迎的程度，代表著利源之所在，可是博物館另有使命感－教育上的基本任務是否達成（漢寶德，1995）。前述博物館界的看法讓我們對國家設立公立博物館的角色及所應扮演的功能，以及博物館民營的經營效率於公辦民營的規劃時產生再次省思的機會，個人覺得這未嘗不是國內公立博物館未來營運的發展契機，但委外經營的規劃時，博物館原先所具的「教育性」、「文化性」等特質是否與市場的「商業性」能有一個可接受的平衡點？抑或是讓過於商業化的市場經營損及博物館的形象？博物館「公辦」或「民營」的不同思考一、政府為何要經營公立博物館？為什麼要有政府？為什麼政府要介入？公共政策學者Weimer與Vining從市場失靈與政府失敗角度提出政府介入的理論基礎，依據古典經濟理論與自由主義之觀點，在完全競爭的市場機制下，社會資源透過價格機能的運作，可以達到最完美就業、產出極大化、物價穩定的均衡狀態，57對社會資源做出最有效率的配置，而個人所得皆依其邊際生產值計算，亦是公平的分配，故政府無干預之理由。然凱因斯理論、福利經濟學及財政學者則指出，市場存在許多的問題，並無法達成經濟穩定成長，資源有效配置、財富公平分配的目標；其次，有效配置資源上，由於市場具有公共財、自然獨占、外部性以及資訊不對稱特性問題，完全透過市場價格無法生產出社會最適的產出水準；此外，在財富公平分配的問題上，資本主義自由經濟市場並無縮減貧富差距的機制，反而有促使「貧愈貧，富愈富」的競爭規則，因而完全放任市場競爭運作，其結果將無法達到財富公平分配的問題（丁仁方等，2001），因此上述所描述的現象即提供了政府制定政策介入市場的正當性與合理性。市場失靈提供了政府介入的理論基礎，然而在六0、七0年代諸多政府介入市場希望解決公共問題的政策，在執行成效的評估上卻顯示出績效不彰與令人沮喪的結果，因為政府介入非但無法解決問題，甚且使問題更加惡化或衍生新的問題，這一點從諾貝爾經濟獎得主North與其他兩位學者所著的公共議題經濟學（TheEconomicsofPublicIssues）中的許多例子顯露無遺，如對娼妓與賭品的管制，造成了黑道勢力的介入，以及高昂的社會成本；對於用水的補貼，浪費了寶貴的水資源；政府推動的全民健康保險，產生醫療資源的浪費、低落與候診就醫時間拉長等問題（丘昌泰等，2001）。由上述政府公部門介入市場及企業競爭市場的利弊分析，所呈現的是公部門與私部門來回擺盪的理論，也因此我們觀察博物館「公辦」或「民營」的優劣時，其實也反映了如前述政府與企業介入市場的來回鐘擺現象。台灣博物館的發展自國立自然科學博物館正式開館後，開啟了國內大型公立博物館的新世紀，而後的國立科學工藝博物館對外營運，不只展現國家經濟成就，亦是國家對文化建設及教育性投資最具指標性的標竿。因此國立或公立博物館一直被視為是國家文化力的指標，也是以實際具體政策與行動提供民眾文化、教育性體驗的機構，因此國內推動終身學習教育之社教機構中，博物館被視為扮演非制式教育中重要角色的原因。二、公立博物館公辦民營的背景前述博物館公辦民營方式的轉變，我們可以從世界各國政府公部門的政策演變中看出端倪，隨著社會多元化的發展，政府事務日益複雜，以往政府積極介入，擔負所有責任的大政府理念已非時勢所趨，1980年代起，世界各國開始湧現解除管制的思潮，重新思考政府所應扮演的角色，如英國、美國、紐西蘭等，莫不積極進行政府再造，其中重要的課題之一即是政府角色的轉變，使政府之任務著重於政策制定，至於政策執行及服務的提供，則盡量藉由民間力量來辦理。國內因應局勢的需求，於民國八十七年一月十四日經建會奉行政院指示辦理「政府再造推動計劃」之「法制再造推動計劃」，而「政府業務委託民間辦理」即為其中重要工作項目之一，目的是為行政機關能充分引入民間資源，借重專業人力及物力，來擴大公共服務範圍、提昇服務品質，同時亦能降低政府執行業務之成本（江丙坤，1999），為此經建會還特別訂定「政府業務委託民間辦理作業手冊」，提供行政機關承辦此項業務的參考。民國八十九年陳水扁總統於520就職演說中指出，在活力政府改造方面，面對日益激烈的全球或競爭，為了確保台灣的競爭力，我們必須建立一個廉潔、效能、有遠見、有活力、有高度彈性和應變力的新政府，因此別公開宣示「大有為政府」的時代已經過去了，取而代之應該是積極58地擴大民間扮演的角色，及與民間建立夥伴關係「小而能政府」的到來。此項趨勢說明了在政府再造的過程中，人員必須精簡，當人手不夠時，必須借用其他部門（民間）的人手推動政策行銷的「夥伴」關係（丘昌泰，2001）。政府所揭示活力政府改造策略，實際上也呼應了二次大戰後各國政府不斷擴張職權與規模所引發財政負擔後，同時又必須面對民眾對政府提高效能期待下，所倡議「企業型政府」的治理策略，主張政府部門應該由一群富有企業精神公職人員所組成，塑造具有革新及適應能力的政府組織，以因應變動迅速的外在環境，這也是國外Osborn與Gaebler在＜新政府運動＞一書中所稱的「第三選擇」中，所強調將企業精神引進政府部門，期能避免「增加稅收」造成人民反彈、及「減少支出」反使政府服務降低的雙重困境，以有效提振政府統治能力（Osborne&Gaebler,1992）。國內專研民營化政策的學者李宗勳先生在其＜公共服務之活化－民營化政策的簽約外包策略＞一文中，說明「如