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第一章（一）公共管理的涵义是指公共组织运用所拥有的公共权力，为有效的实现公共利益，对社会公共事务进行管理的社会活动。其含义包括以下几点：（1）公共管理的目的是为了实现社会公共利益。（2）公共管理的主体是政府组织和非政府组织。（3）公共管理的客体是社会公共事务。（4）公共管理的基本职能是服务职能、经济职能、政策与法律职能和社会保障职能。（5）公共管理可运用一切公私管理手段。（二）公共管理的特征1、管理主体趋向多元化2、强调社会责任3、重视互动式的民主管理4、注重运用市场机制的管理思路5、公共管理行为强调法制性经济学对公共物品的定义：物品和劳务的利益由社会成员共同享有，而不能为任何一个人所单独享有。公共事务是指涉及全体社会公众整体的生活质量和共同利益的一系列活动，以及这些活动形成的实际结果。三、公共管理的职能（一）公共管理职能涵义职能是职责和功能之义公共管理的职能就是以政府为核心的社会公共组织在一定时期内根据政治、经济、社会发展的需要而承担的职责和功能。政治职能—制定规章制度和公共政策经济职能——弥补市场失灵：1.民主建设—保障公民权利1、改进优化资源配置2.社会治安2、调节收入分配3.国家安全3、宏观调控实现经济稳定和发展社会职能1、提供公用事业方面的管理和服务2、建立和完善社会保障制度3、保护生态环境一、私人管理与公共管理的区别（一）管理主体不同（四）管理绩效的评估标准不同（二）管理目的不同（五）管理的绩效意识不同（三）管理的资源基础不同（六）管理的手段不同二、公共管理与行政管理的关系联系：①公共管理与行政管理都是对社会公共事务的管理，“公共”是两种管理的共同边界。②行政管理即政府管理，公共管理的核心主体也是政府，虽然它的主体还有非政府公共组织；这样，公共管理与行政管理两者的核心主体都是政府。③公共管理和行政管理都是管理机关依法开展的管理活动，都具有很强的法律规范性。④公共管理与行政管理都以追求公共利益为目的，管理中都将“公平”因素放在首位。区别：①管理主体方面。行政管理的管理主体就是政府，公共管理的管理主体除政府外，还包括非政府公共组织。②管理客体方面。公共管理的客体比行政管理宽泛，它的管理范围既包括了属于政府管理范围内的社会公共事务，还包括了不属于政府公共管理事务的社会公共事务。③管理目标方面。行政管理是一种“内部取向”，公共管理是“外部取向”，行政管理重视机构、过程和程序的管理，公共管理重视项目、结果和绩效的管理。④管理手段方面。行政管理重视计划、组织、指导、协调、报告等基本技能，公共管理则关注那些可以用来将思想和政策转变为行动的管理工具、技术、知识和技巧。⑤管理思想方面。行政管理强调执行规范，强调“政策科学化”；公共管理则将更多的企业管理思想纳入到公共管理过程中来，强调“管理市场化”。所谓“政府失败”，是指个人对公共物品的需求在现代代议制民主政治中得不到很好满足，公共部门在提供公共物品时趋向于浪费和滥用资源，公共支出成本规模过大或者效率降低，政府的活动达不到预期的目的这样一些情况。政府的寻租活动寻租（Rent-seeking）活动是指人类社会中非生产性的追求经济利益活动，或者说是指那种维护既得的经济利益或是对既得利益进行再分配的非生产性活动。寻租是政府干预的副产品。当政府干预市场时，就会带来以“租金”形式出现的经济利益。寻租是指用较低的贿赂成本获取较高的收益或超额利润。现代社会中的寻租活动，是利用行政法律的手段来阻碍生产要素在不同产业之间自由流动、自由竞争，以维护和攫取既得利益。寻租活动导致“政府失败”，因为它导致经济资源配置扭曲，或说它是资源无效配置的一个根源；作为一种非生产性活动，它并不增加任何新产品或新财富，只不过改变生产要素的产权关系，把更大部分的国民收入装进私人腰包；它也导致不同政府部门间官员的争权夺利，影响政府的声誉和增加廉政成本，导致社会资源浪费。1.代理理论的一个基本假定是处于委托代理关系的双方都是效用最大化者，加上信息分布的不对称，委托人与代理人的利益偏离和冲突便成为一种普遍的现象。委托—代理关系的核心，是委托方如何将代理人的行为限制在符合委托人利益的范围内。它所关注的主要有三个问题:一是代理人的选择和对代理人的激励；二是减少“代理成本”或由代理所引起的资源耗费；三是签订最优合同，防止双方尤其是代理方寻机违约为自己谋利。2.交易费用理论科斯将交易费用定义为运用市场机制的费用，包括在市场上搜寻有关价格的信息，为了达成交易进行谈判签约，以及监督合约执行所花的费用。1）交易费用理论关注的焦点，是如何降低交易费用。资源配置机制：在科斯的理论中，经济资源的配置机制既可以是市场又可以是企业。在市场上，经济资源可以通过价格机制引导配置，在企业中，经济资源也可以通过组织活动进行计划配置。企业的起源就是由于组织协调比价格协调更为有效，即节约了交易费用。2）企业的边界：当企业规模扩张达到某一边际点，即企业再多“内化”一项市场交易所引起的管理费用等于别的企业组织这项交易的费用，静态均衡就实现了。这时，企业与市场之间的规模边界也就确定下来。3.产权理论（1）概念：产权是指由社会规定的一组权利，这些权利的所有者能够在法律的保护下，支配、使用其财产，并获得相应的收益，免遭他人干涉侵犯，从而使财产所有者有动力去运用这些财产从事经济活动，增进自己的福利。（2）研究内容：产权理论研究在资源稀缺条件下，如何通过界定、变更和确定产权结构来协调人与人之间的利益冲突，已达到降低交易成本，提高经济效率，实现资源最优配置的目的，并通过产权、激励机制和人的经济行为之间的关系的分析，探讨不同产权结构对资源配置的影响。（3）产权的特征：a.排他性——所有权人有权不让他人使用该财产，有权选择用财产做什么，让谁使用等b.可转让性——财产是可以处置的c.可交易性——所有权、使用权、经营权等都可交易d.可分割性（4）产权的功能：产权的一个主要功能是引导人们实现将外部性较大的内在化的激励。科斯认为，只要产权明确界定并受到法律的保护，那么交易的任何一方拥有产权都能带来同样的资源最优配置的结果，这可通过双方之间的谈判自然实现，产权赋予不同的人只会带来收入分配结果的不同。案例：牛损害附近庄稼的例子（5）产权制度对效率的影响a.私有产权：就是指将资源的使用与转让以及收入的享用权等权利界定给特定的人，所有者可以将这些权利与其他物品上的类似权利进行交换，也可以将这些权利转让给其他人，并决定资源如何使用。b.共有产权：指共同体内的每一个成员对一种资源行使其权利时，并不排除他人对该资源的享用，但是他排除共同体外的成员对该资源的享用。共有产权最重要的特点是共有组织成员之间是完全不可分的，共同体内每一个成员都有平均分享共同体所具有的权利。c.国有产权：意味着只要国家是按照可接受的政治程序来决定谁不能使用国有资产，它就能排除任何人使用之一权利。在国有产权下，由于权利由国家所选择的代理人来行使，作为权利的行使者，他对资源的使用和转让及最后成果的分配都不具有充分的权能，就迫使他对经济绩效和其他成员的监督的激励降低，而国家队这些代理人进行充分监督的费用很高。农村公共管理广义：就是政府、公共事业单位和所有非政府组织采用多种手段和方法管理农村公共事务的一切活动。狭义：就是政府对农村公共事务的管理活动。二、现阶段农村公共管理的特点1、管理内容和方式方法要改变。2、农村居民日益上升的非经济需求要求公共管理的目标多元化。3、农村居民的受教育水平和教育程度较低，公共管理的政策应具有较强的可理解性和可操作性。4、农村公共管理村庄着更高的管理成本。原因：居住分散、人口密度小、公共设施供给不经济第二章公共产品国家的本质就是“一大群人相互订立契约，每人都对他的行为授权，以便使它能按其认为有利于大家的和平与共同防卫的方式运用全体的力量和手段的一个人格思想家休谟他从人的利己性出发，说明了个人无法解决公共事务，每个人“逃避出力出钱”的行为导致公共事务往往无法得到有效解决。即在自利的个人之间存在某些共同消费的物品，如共有牧场。政府应当提供的公共产品的范围：一是公共性程度高的物品(如纯公共产品)。公共性程度越高，其供给状况对社会生产和居民福利影响越广，保证其充分供应就越重要。二是不宜或不应由非政府力量供应的公共产品。如国防、立法和司法，若由非政府力量来供应，将会损害大多数人的利益。三是非政府力量不愿意或者无力提供且外部性大的公共产品，如传染病防治、基础科学研究等。四是非政府力量没有能力提供或者虽有能力提供但非竞争性程度高的公共产品，如跨地区的道路、大江大河的整治、桥梁、港口、消防等，这类公共产品如由非政府组织提供，要么是供应不足，要么就是利用不足。农村公共产品农村公共产品是指由不同层级和性质的主体提供的为范围不同的农村居民消费、享用的各类物品和服务。农村公共产品特征(1)较强的外部性(2)多层次性(3)多样性(4)分散性•公共产品的三种供给模式•(1)公共产品政府供给模式-----这种模式是公共产品供给中最常见的一种形式。在这种模式下，政府提供生产公共产品所需的全部资金，并做出所有公共产品的生产计划，交由政府企业或非政府企业来生产。如国防、外交、抚恤和社会福利救济、货币稳定等公共产品的供给，都是采用这种供给模式。•(2)公共产品市场供给模式-----公共产品市场供给模式是指营利组织根据市场需求，以营利为目的、运用收费方式补偿支出的一种模式。在公共产品市场供给模式下，生产公共产品所需资金并非完全由政府来提供，私人也提供了一部分的资金。公共产品市场供给模式可以分为私人独立供给、政府和私人联合供给两种形式。•(3)公共产品自愿供给模式-----公共产品自愿供给模式是公民个人、单位，以自愿为基础，以社会捐赠或公益彩票等形式无偿或部分无偿地筹集资金，直接或间接地用于教育、体育、济贫等公益用途，并接受公众监督的一种模式。人们的利他主义情结，社会道德、集体成员间的相互影响等因素促使了公共品的自愿供给。西方近代的“共同体”，中国历史上的宗族公益组织、宗教寺院的公益组织，以及现代国内外普遍存在的志愿者行动，都可视为民间公益的公共产品自愿供给范畴。农村公共产品供给制度农村公共产品供给制度是为提供农村公共产品而制定的一系列规则。它并非是一个单一的制度，而是由多种具有关联性的规则、制度构成的一个集合或体系。我国农村公共产品供给制度及模式的历史变迁1．新中国初创时期的农村公共品供给模式（1949-1958）从1949年到1958年，是新中国农村公共产品供给制度的初创时期。初创时期的农村公共品供给模式的特征:（1）主要依靠农民自我提供（2）以社会救助、社会福利和优抚安置为内容的集体保障制度（3）公共产品供给主要靠国家财政安排少量资金支持恢复农业生产，很少有其他支出用于农村教育、卫生、文化等农村公共事业（4）国家从农业上取得的财政收入要远远大于财政对农业的投入2．人民公社制度下的农村公共品供给模式（1958-1978）1958年至1978年实行人民公社制度，人民公社制度的基本特征是政社合一，无论是生产队、生产大队还是公社本级，都既是一个政权实体，又是一个经济组织。人民公社制度下的农村公共品供给模式的特征:（1）政府供给为主，排斥市场供给（2）在农村公共品政府供给中，缺少合理分工的供给分摊机制（3）自上而下的公共产品供给决策程序（4）在筹资渠道上，采用制度内筹资和制度外筹资两种渠道3．家庭联产承包责任制时期的农村公共品供给模式（1978-2001）人民公社解体后，成立了乡(镇)政府和村民委员会，并建立了相应的乡(镇)财政，乡(镇)政府取代人民公社成为农村基层政权，并承担起本辖区公共产品供给的职责。按照1982年《宪法》规定，乡级政府的职能是“执行本行政区域内的经济和社会发展计划、预算;管理本行政区域内的经济、教育、科学、文化、卫生、体育事业和财政、民政、公安、司法、计划生育等行政工作。”家庭联产承包责任制时期的农村公共品供给模式的特征:1）政府为主、社会参与及市场化运作2）公共品自愿供给模式发挥着一定的作用3）在农村公共品政府供