台湾第一座市民运动中心委外经营过程之分析

臺灣第一座市民運動中心委外經營過程之分析ACaseStudyontheContracting-outoftheTaipeiZhongShenSportsCenter徐嘉伶∗劉坤億∗∗臺北市政府為打造健康城市、培養市民終身運動的習慣，計畫在12個行政區興建市民運動中心，而中山區市民運動中心正是本計劃的開端，也是臺灣的第一座市民運動中心。臺北市政府為撙節運動中心營運成本和提昇服務品質，並且引進民間團體在休閒管理及運動產業方面的專業能力與資源，市民運動中心一開始便採取公辦民營的營運方式，透過公開招標與評選的過程，最後是由中國青年救國團得標，自2003年3月開館營運，委外經營合約一期3年。至2006年2月底止，此項合約已屆滿3年。對於臺灣第一座整合運動、休閒及教育的市民運動場館，其首次委外經營的過程深具代表性和研究價值，本文旨在藉由個案研究途徑，分析臺北市中山區市民運動中心委外經營過程中之簽約程序、履約管理，以及監督機制的建置和運作。關鍵詞：市民運動中心、委外經營、公辦民營、臺北市KeyWords:sportscenter,contracting-out,operate-and-transfer(OT),TaipeiCity∗作者為國立臺北大學公共行政暨政策學系碩士班研究生。∗∗作者為國立臺北大學公共行政暨政策學系專任副教授。壹、前言在歐美日等先進國家的行政體系中，如何提昇民眾運動休閒生活以及體適能狀況一直是政府的重要工作之一，政府除了舉辦各類體育競賽與休閒活動外，也必須提供民眾日常生活休閒運動之場地與設施，並且亦須考量各地區居民的特性，以社會健康福利的角度設置之(臺北市立體育場，2000：7)。臺北市政府為打造健康城市、培養市民終身運動的習慣，並且落實「處處皆可運動」、「人人喜愛運動」之目標，規劃在12個行政區興建市民運動中心，而中山區市民運動中心正是本計劃的開端，也是臺灣的第一座市民運動中心。此外為撙節運動中心營運成本和提昇服務品質，並且引進民間團體在休閒管理及運動產業方面的專業能力與資源，市民運動中心一開始便採取公辦民營的營運方式，透過公開招標與評選的過程，在7家投標廠商中，最後是由中國青年救國團取得經營權，自2003年3月開館營運，委外經營合約一期3年，至2006年2月底止，此項合約業已屆滿3年。目前臺北市營運中的市民運動中心僅有兩座場館，第一座場館即為中山區市民運動中心，委由中國青年救國團營運；另一則為北投區市民運動中心，委由財團法人臺北市中華基督教青年會(YMCA)，自2004年7月營運至今。陸續興建的場館有中正區、南港區、萬華區、士林區，爾後其他縣市也可能興建類似之場館，以推廣健康休閒之概念。對於臺灣第一座整合運動、休閒及教育的市民運動場館，其首次委外經營的過程深具代表性和研究價值，本文旨在藉由個案研究途徑，以委託－代理人理論（principal-agenttheory）分析臺北市中山區市民運動中心委外經營過程中之簽約程序、履約管理，以及監督機制的建置和運作。貳、個案背景說明以下將對中山區市民運動中心一開始的興建概念與源起、委外的招標方式與過程、中國青年救國團之經營成效，以及委外經營之監督機制等分別加以說明。一、中山區市民運動中心之起源臺北市政府計劃在12行政區興建市民運動中心的概念，目的是要增進民眾培養運動的習慣與興趣，為國內首例由政府出資興建的綜合型運動休閒場館，在硬體設施的部份，內部規劃附有游泳池、韻律教室、籃球場、羽球場、健身中心、社區教室等場地，並可依各行政區的地理環境與人文特色，打造屬於當地民眾運動休閒的空間。1在這個概念之下，首座場館選擇位於捷運淡水線中山站與雙連站中介點之市府土地，地點的選擇主要是考量基地的取得以確保計劃的可行性，並減少交通上的負擔，方便居民就近使用。場館之興建係由臺北市政府工務局新建工程處負責規劃，於2002年12月興建完工，為地下3層、地上4層之營造物。二、招標方式與過程臺北市立體育處1為鼓勵民間資源參與公共事務，推展臺北市政府體育健康政策，並且增進市產營運效益，故選擇將市民運動中心委外經營。根據「臺北市體育場委託經營中山區市民運動中心實施計畫」第五條規定：委託經營期間，以3年為一期，自簽訂本館啟用日起計算，契約期滿，經評審績效優良得續約，合計不超過9年。由於中山區市民運動中心3年一期之權利金為新台幣11,040,000元整，已達政府採購法公告金額，故依據該法第十九條規定，進行上網公開招標。依實施計畫之規定，若廠商經營績效優良仍可續約兩期，故其權利金最高可達新台幣33,120,000元（連續三期），依採購金額分級為巨額，上網公告時程須達28日，自2002年12月9日至2003年1月9日。此案之押標金額度為新台幣3,000,000元整，以最有利標決標，申請委託經營者之資格，必須是依法登記之財團法法人、公益社團法人、大學校院2、公司組織，且須檢送之文件則包括：(一)法人、大學院校或公司合法成立之資格證明文件。(二)最近3年之年度工作報告表、經費預決算、財產清冊等資料，財團法人及公益社團法人另需檢附經業務主管機關認定業(會)務推展狀況正常之證明文件。(三)經會計師查核簽證之財務報表及查核報告書：1.流動資產不低於流動負債。2.總負債金額不超過淨值4倍。(四)資金來源之說明及相關證明文件(證明具有配合財務計畫辦理本受託事項之資金)。(五)最近1年內無退票紀錄及從無重大喪失債信情事之相關證明文件。(六)公立大學校院需檢附校務會議書面同意資料，私立大學校院、財團法人、公司組織、社團法人須檢附董事會、理事會書面同意資料文件。(七)經營管理計畫書，內容包括申請者資格經歷及履約能力、經營構想、接管及交還計劃、營運前準備計畫、經營計畫(包括收費項目及標準)、服務品質標準、財務計畫、免費公益服務課程提撥比率。(八)其他文件。臺北市立體育處於2003年1月10日審查申請者之資格條件，共有7家廠商提出申請，分別是世新大學、財團法人希望基金會、中國青年救國團、東尼體育事業有限公司、泰恆實業有限公司、財團法人臺北市中華基督教青年會(YMCA)、大臺北體育事業有限公司，其中財團法人臺北市中華基督教青年會(YMCA)與大1原為臺北市立體育場，2004年8月7日正式升格為臺北市立體育處。2依大學法成立，並且設有體育、運動、休閒、觀光等相關係所者，或已從事運動場館經營者。2臺北體育事業有限公司因招標文件不合格，故僅有五家廠商於2003年1月15日進入初步評選作業，由體育處邀集相關單位及專家學者組成採購評選委員會，就資格條件合格者所提出之經營計畫書予以初步評選，並且在第二階段評選時，由申請者就其所提之經營計畫書作簡報說明，再由審查委員進行提問與詢答。評選結果則由中國青年救國團取得經營權，委託經營期間為期3年，自2003年3月1日開始，每年之權利金為新台幣3,680,000元整，每年分4期繳清，每季繳納新台幣920,000元整。三、委外經營之成效臺北市立體育處與中國青年救國團所簽訂之委託經營契約書當中，第三條已明訂委託經營管理之項目：(一)運動館舍、附屬設備及事務機具之營運管理維護事項。(二)規劃及執行事項：1、提供中山區及周邊市民運動、休閒、藝文活動、社區交流空間。2、配合臺北市政府辦理運動健康系列活動及其他社會教育活動。3、輔導及協助中山區體育、藝文、民政團體辦理各項中山區市民交流、研習、育樂、教育、訓練、研討、競賽、表演等活動。4、協助中山區運動團體、隊社、俱樂部組織之增加與成長及提供市民運動健康諮商服務。5、配合臺北市政府相關政策宣導，先期辦理各項宣導活動。(三)其他本場核准事項。中國青年救國團依上述委託經營事項營運之後，第一期營運之實際情況分述如下：首先，在場館使用人次方面，中山區市民運動中心自2003年3月1日開館營運以來，3年來已經服務約200萬人次的市民(第一年服務人次約47萬人次，第二年約75萬人次，第三年提高至80萬人次)，每日約有2000位民眾參與使用(第一年每日使用人次約1560，第二年約2077，第三年為2220)；另外，場館訂定每日上午8-10時為公益時段，65歲以上市民及持有身心障礙市民手冊者，得免費使用游泳池，但公益時段使用人次成長的幅度較為緩慢(第一年公益時段總使用人次約4萬人，第二年為7萬9千人，第三年提高至9萬人次；每日之使用人次第一年為141人，第二年為217人，第三年為250人)。圖1所示即為過去3年來場館之年度服務人次與公益時段之使用人次，圖2所示則為每日之使用人次與公益時段之服務人次。其次，在課程規劃方面，中山區市民運動中心開辦多元型態之運動研習課程，包括武術系列、舞蹈、瑜珈健身等，其中班別最多的課程為瑜珈健身(40％)及有氧舞蹈系列(24％)。此外亦不定期舉辦公益運動課程，為銀髮族、身心障礙者、社區民眾開辦各項免費運動課程，內容包括舞蹈、太極拳、養生運動等等，占總課程之比例約5%，如圖3所示。30200,000400,000600,000800,0001,000,000服務人次2003.3-12月20042005年度圖1.各年度服務總人次總人次公益時段服務人次05001,0001,5002,0002,500服務人次2003.3-12月20042005年度圖2.每日服務人次總人次公益時段服務人次圖3.各類型課程所佔比例4%8%1%6%24%40%5%12%專業武術系列專業舞蹈系列休閒生活系列專業運動系列有氧舞蹈系列瑜珈健身系列公益課程游泳課程4其三，在體育活動之推廣方面，營運團隊提出菁英100運動社團培植計畫：只要各機關團體、公司行號有運動場地並且提出申請，中山區市民運動中心便會提供師資來為公司、團體、社區、鄰里服務，並且補助一半的上課費用，讓上班族、社區里民享受運動樂趣。總計已為105個公司、團體、里民提供此項服務。四、監督機制之設立中山區市民運動中心為第一座委外經營之新型場館，除了注重事前硬體設施之詳細規劃、招標方式及合約書內容之適切性外，要達到興建市民運動中心之目標，監督機制仍為不可忽視之影響因素。在中山區市民運動中心委外經營契約書中，已明訂之監督方式如下：(一)中國青年救國團對本委託案之經營應獨立設帳，相關財務報告須經會計師查核驗證，每年送交臺北市政府體育處核備。並且會計師之聘任應先報體育處同意後始得聘之。(二)臺北市政府體育處得成立「臺北市立體育場中山區市民運動中心委託營運管理委員會」，至少每六個月進行一次監督、考核及輔導，並做成紀錄通知受託單位，且作為爾後契約期間滿是否議約續約之依據。(三)經營者─中國青年救國團每月必須向委託單位進行財務及使用人次之相關報告，並於每年度結束後一個月內彙整全年營運管理相關之資訊，並編著完成「臺北市中山區市民運動中心年刊」。參、個案分析之角度：委託-代理人理論雖然市場結構也影響委外的方向，但政府在進行委外決策時，監督及代理成本問題是重要的影響因素，專業的管理者扮演了極重要的角色(AmirandMildred,2004:185)。學者E.S.Savas也指出委外構想的提出以及需要考慮的事項包括：委託人與代理人間的問題，因代理人握有較多的資訊，造成委託人必須提供誘因、減少投機行為的產生，必且承擔監督及獲取資訊所造成的成本、承擔未能防範代理人投機行為所帶來的損失。委託-代理人理論中強調在資訊不對稱的情況下，可能會造成逆向選擇與道德危險，解決之道在於誘因的設計(DavisandBruce,2002:201)。從學者的文獻中得知，委外過程中委託人與代理人之間資訊的不對稱將造成交易成本的提高，產生逆向選擇與道德危險。在公辦民營的經營模式中，公部門與民間組織即形成委託人與代理人的關係，故本文將選擇從委託-代理人理論的角度來分析與探討中山區市民運動中心的委外過程。5一、委託-代理人理論之源起委託-代理人理論主要是受到廠商理論、財產權理論、組織經濟學理論、資訊與風險理論之影響，其中更以Coase所提出的廠商理論影響最大，認為市場並不是一種最有效率的治理機制，財產權的界定產生了自我利益的分別。探討委託人代理人的關係是源自於ArmenAlchi