分税制决策背景回放

分税制决策背景回放本刊记者赵忆宇案例来源：瞭望新闻周刊2003年9月15日第37期确立分税制改革到今年已经整整10年。这项改革是党的十四大确立建设社会主义市场经济体制宏伟战略以后诸项重大改革中的一项，从实施效果看，尽管这项制度仍有需要完善之处，但其成功是不言而喻的。也许不少人对分税制比较陌生，什么是分税制？和我们有什么关系？其实今天我们每一个人都在分享分税制改革的红利：中国的财政收入从分税制实施前的5千多亿元迅速窜升为目前的近2万亿元，使中央财政贫弱的局面得以改观，进而使中央得以做许多多年想做而无法做的大事，比如加强了对低收入群体的社会保障，增加科研与教育经费，加强了基本建设力度等等。地方财政实力同样不断提高。今天我们回放此项改革的决策背景和过程，是因为与10年前此项改革设计、实施时的情势相比，今天中国深化改革与完善体制的国内外背景更加复杂，改革和发展的难度更大。当我们谋划今后的发展大局，寻找深化改革的新突破口，着手完善已初见轮廓的社会主义市场经济体制的时候，汲取过去一些重大改革所取得的经验，是大有裨益的。实施前夕悬崖边上的中央财政上个世纪80年代末90年代初，中国的中央财政陷人了严重危机，由于财政收入占GDP比重和中央财政收入占整个财政收入比重迅速下降，中央政府面临前所未有的。弱中央。状态。中央财力的薄弱，使那些需要国家财政投人的国防、基础研究和各方面必需的建设资金严重匮乏。正是这场财政危机，让党中央、国务院痛下决心，一场具有深远影响的分税制改革在中国拉开了序幕。囊中羞涩的财政部长每年一度的全国财政会议，就像家庭理财一样。收支是否平衡？花费是否超出全年的收入？下一年度怎样安排支出等等。财政会议就是一个大家庭的每个成员都要参加的对上一年度预算执行情况进行汇总、判断和作出下一年度财政预算的会议。1991年的全国财政会议，给一位刚到财政部工作的人士留下了深刻的记忆。当时的财长是王丙乾。这位工作人员说，每年财政会议的主要议题是做下一年度的财政预算，当时中央财政十分困难，第二年的预算无论如何都安排不了，有一个大的窟窿，因为前一年税收只有2970多亿元，很多地方非常困难，又赶上贵州遭遇大灾，中央没有钱给地方。王丙乾出于无奈；要各省作“贡献”，从1000万元到1亿元不等。财政会变成了“募捐”会。一些财政厅厅长对王丙乾说：“跟我要钱，我可没有！”一些富裕省份的财政厅厅长与财政部长当面“反目”。“很多年过去了，我还在为王部长难过，那时期财长非常可怜。”一位财政部干部回忆说。“反目”有没有道理？有！比如广东，依据与中央签订的财政大包干“契约”，每年上交中央财政22．74亿元，递增9%，再要钱就超出“合同”范围。但是，让财长下不来台的案例是，原以为由于中央给了广东很多优惠政策，就连关税都留给了广东，中央财政遇到困难，要点小钱会如此不给面子。从80年代末到90年代初，共发生过两次中央财政向地方财政“借钱”的事，每次总数大约都是二三十亿元。其实人们心里都清楚，名为“借”，实为“取”，就是要地方“作贡献”。财政会议还向地方“压”税收指标，压不下去预算盘子就定不下来，中央财政下一年度就无米下锅。因此，在财政会议上“罗圈架”打得不可开交，税务局长跟财政部“打”，地方财政厅厅长也跟财政部长“打”。税务局说：我们收不了这么多，财政部坚持不让步。当时，几乎所有省份对中央下达的税收指标提出异议，特别是富裕地区。一年一度的全国财政会议一开就是半个月到20天，会上不是认真总结财税工作，变成人们为“领任务”，分税收“指标”而争执不下的会议。1992年，刘仲藜接任王丙乾任财长。在工作交接时，刘仲藜拿着手中的账册对王丙乾说：老兄，我真佩服你呀，这些年都是怎么过来的？他最懂前任部长的苦衷。刘仲藜感慨地回忆：“那几年实在太困难了。”他把国库的报表拿给时任国务院副总理的朱镕基，朱镕基只说了一句话：你这个财政部长真是囊中羞涩呀！1992年，全国财政收入3500亿元左右，其中，中央收人1000亿元，地方收人2500亿元，中央财政支出2000亿元，赤字1000亿元，当年的赤字大部分向银行挂账。中央财政非常困难，刘仲藜向分管银行的朱镕基副总理借钱，朱镕铸基没有答应。中央财政难以为继1993年上半年的一些指标发出警示，国家财政特别是中央财政十分紧张：整个财政收入一季度比1992年同期下降2．2%，按可比口径也仅仅持平；工商税收1400亿元，比上年同期增长12%，去掉出口退税10%，仅比上年同期增长1．4%。而1993年一季度的国民生产总值增长15．l%，上半年达到14%，比1992年GDP增长12．8%高出不少。财政收人与经济增长比例失衡，全国生产增长速度很高，而国家财政特别是中央财政十分紧张。税收增幅小，开支却大幅增长。资金不到位的情况多方出现：粮食收购财政亏损性补贴资金不到位；重点建设资金不到位，很多重点建设卡着脖子，如铁路、港口、民航等。按照往年的进度，重点建设资金上半年至少要拨付全年的40%，而1993年上半年为19．5%，差了将近一半；重点生产企业和重点出口企业缺乏流动资金。与此同时，需要由中央财政收人中支出的硬支出，一分也不能少。在朱镕基宣布财政再困难也不能到银行透支之后，刘仲藜第三次找朱镕基，希望他批条子向银行借钱，自然又没借来。当时已经到了不借钱工资发不出去的境地。财政紧张到这种状况，引起朱镕基的高度重视。他意识到，如果这种情况发展下去，“到不了2000年就会垮台，这不是危言耸听”。保证国家必要的开支成为燃眉之急。1993年7月23日，朱镕基来到全国财政．税务工作会议上，对所有参加会议的人员说：“在现行体制下，中央财政十分困难，现在不改革，中央财政的日子过不下去了、目前中央财政收人占全国财政收入的比重不到40%，但中央支出却占50%多，收支明显有差额，中央只好大量发债，不然维持不下去。去年；内外债务、向银行借款900多亿元，今年预计1000多亿元，中央背着大量的债务，而且越背越重；中央财政困难，而且是加剧的趋势。一般来说，发达的市场经济国家，中央财政收人比重都在60%以上。而中央支出一般占40%，地方占60%。但是我们正好相反，收支矛盾十分突出。这种状况是与市场经济发展背道而驰的，必须调整过来。”“两个比重”下降的严重后果80年代以后，中国出现持续性的高速经济增长。1980年一1990年间，国内生产总值平均增长率为9．5%。经济的高速增长并没有带动和促进国家财力的同步增长。当时，财政部透露，政府财政收入占国内生产总值之比，由1978年的31%，下降到1992年的14%，中央财政收入的比例不断下降，已经严重削弱了中央政府对宏观经济的调控能力。为什么财政收人占GDP比重不断下降？为什么中央财政收入占整个财政收人的比重不断下降？是什么造成中央政府财政能力降至历史最低点，已经陷入“弱中央”的地步？在财税部门工作41年、已经卸任的原财政部部长项怀诚认为，这是因为当时税收体制造成的结果，税收已被“包”死了；中央没有增量。他说：“在分税制改革之前，我们的财政体制始终处于多变的、不稳定的状态之中。1993年之前的40多年里。变动了不下15次，最短的一次财政体制只维持了一年。”当时，全国的财政体制大体上分为收人递增包干、总额分成、总额分成加增量分成、上解额递增包干、定额上解、定额补助，另外还有五五分成的分税制试点。这种状况，被形象地比喻为“一省一率”的财政体制。老财政体制的弊病，从上海和北京可见一斑。上海实行的是定额上解加递增分成的模式。定下每年财政收入165亿元，100亿元归中央财政，65亿元留地方财政，每增加一亿元，中央与地方五五分成。结果，上海实行财政包干5年间，年年财政税收人是163亿元一165亿元之间，一点没增长。对北京采取如是收人递增包干分成模式，约定的年增长率是4%。5年之中，北京每年财政增长为4%。分税制之后才发现北京隐瞒了98亿元收入。所谓承包是“包盈不包亏”，即使包上来的也跟不上物价上涨，物价一涨财政就又缺了一块，这些都造成了税收来源困难。同时，地方承包之后，有这样一种心理：我增收一块钱，你还要拿走几毛，如果不增收不就一点都不拿了吗？于是出现了“藏富于企业”、“藏富于地方”的现象，给企业减免产品税，造成“不增长”，然后通过非财政途径的摊派收取费用。最后，虽然生产迅速发展，而间接税（产品税）收不上来。如此，中央收人被“包”死了，“包”到了中央财政困难的窘境。而地方的日子相对于中央财政要好过得多。项怀诚说：“一个市场经济国家的财税体制应该是稳定和规范的，并且更符合市场经济原则的、公平及透明的分配体制。而我们国家当时频繁的、轮番变换的财税体制，造成了地方对中央极大的不信任，以及互相猜疑，因为不知道下一步如何改？怎么改？更不知道未来的预期。”由于“税”收不上来，政府开始打“费”的主意，刘仲藜说：到80年代中期，没有办法就出现了“能源交通基金”，在原有的基础上增加10%（整体约100多亿元），来补充中央财政的不足。到1989年还是过不下去，财政受到政策体制的限制，又出台了一项政策叫“预算调节基金”，同样的口径增收5%，而且那时候每年财政会议之前，总要千方百计地出台一些收费措施。方案初定，体制创新的艰难跋涉制度创新的时代环境上个世纪90年代，中国高层决定建设社会主义市场经济体制，这是一个具有划时代意义的重大战略举措。尔后，所有重大改革与制度创新，包括分税制的改革，都是出自这一战略举措实施形成的改革和发展环境。分税制改革从提出到最后出台，历经八载。1987年中国高层就有搞分税制的动议：1987年10月召开的中共十三大通过的报告，极为简要地提到，要“在合理划分中央和地方财政收支范围的前提下实行分税制”。刘仲藜说起了这一段往事：当时分税制只是一种理想主义的设计。在中央经济工作会议上，政治局常委、国务院副总理姚依林提出相关设想，由于当时社会经济环境没有要求实施分税制的动因，也不具备实施分税制所要求的市场经济财税体制，计划经济下是无法搞分税制的，所以遭到了几个省的强烈反对，因为这直接触及到了地方的利益，因此这次尝试没有成功。1990年，时任国务院总理的李鹏在《关于制定国民经济和社会发展十年规划和“八五”计划建议》中提出，要在“八五”期间，有计划地实施分税制。鉴于当时的状况还要不断完善财政包干制，同年，财政部提出了“分税包干”的体制方案。1992年年初，邓小平发表南巡谈话后，社会主义市场经济登堂入室，分税制被再次提出。1992年党的十四大报告提出“要逐步实行税利分流和分税制”，同年中央选择天津等九个地区进行分税制试点。项怀诚说：“1992年召开的中共十四大是标志性的。从改革的角度来说，在这次大会上，以小平同志提出的社会主义市场经济的理论；江泽民同志阐述了我们国家体制改革的目标、模式，第一次在党的代表大会的文件中正式写人社会主义市场经济的理论。党代会审议通过了这个政治报告之后，市场经济的改革方向实际成为中国共产党人的共同意志。今天我们讲社会主义市场经济已经是天天挂在嘴上，但是当时提出市场经济改革，却是有划时代意义的。”项怀诚回忆说，1993年5月，中央成立了十四届三中全会的文件起草小组，第一次会议是5月30日，江泽民同志到小组作了关于10条意见的报告。江泽民同志讲了10个问题，十四届三中全会文件的最后形成就是这10个问题，其中只有一点调整。江泽民同志在讲话中说：“实行分税制，合理划分中央和地方的事权，合理确定中央和地方的收人比例，目的是理顺经济关系，使经济活动规范化……，财税体制和金融体制改革，是发展社会主义市场经济的要求，既符合国际上的通常做法，也考虑了中国的特点和具体情况，这样做，有利于发挥中央和地方两个积极性，……在处理中央和地方的关系时，中央要考虑地方的困难，地方要树立全局观念，全局照顾局部，局部服从全局。”分税制改革被正式写进《关于社会主义市场经济若干重大问题的决议》，税制改革内容是这十个问题里的第四部分第18条。可见，在分税制改革的历程上，十四届三中全会起了“一锤定音”的决定性作用。挑灯夜战做方案进入1993年，分税制改革加快了进程。1993年4月22日，中央政治局常