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1陈春建简介陈春建同志，男，研究生学历，1965年11月25日生，现年４5岁，中共党员。先后毕业于西南政法学院、北京大学、四川大学，分别获法学学士、法学硕士、经济学博士学位。现任成都市工商行政管理局副局长，公职律师，国家工商行政管理总局特约研究员，中国管理科学院特约研究员。全面熟悉工商业务工作，有较丰富的工作经验。已出版《西部地区市场发育》经济学理论专著一部，在中央级及省级刊物公开发表有关经济发展、行政管理、行政执法等方面的理论、调研文章百余篇，80余万字。曾组织查办了多起有较大影响的经济违法案件，组织制定了大量服务当地经济发展的政策措施，参加了《反不正当竞争法》、《反垄断法》、《产品质量法》等的立法调研、条款制定研究等工作。努力提高执法办案水平2全面推进工商履职到位陈春建工商执法办案是指工商行政管理机关依法对有关涉嫌违反工商法律法规行为实施的调查及处置。工商机关的职责种类繁多﹑涉及面非常广泛﹑工商执法办案是其核心职责之一，对其全面履行工商职责有极大的推动作用。以前，我们一般都是强调以我们工商执法办案的权威来促进工商履职。如今，我们更要强调以执法办案的理念促进履职，要以执法办案的程序促进履职，要以执法办案的标准促进履职，要以执法办案的要求促进履职，要以执法办案的方法促进履职。（讲课提纲）一工商执法办案的历史阶段二、工商执法办案机制探讨三、关于查处取缔无证无照经营问题四、关于公司登记中的虚假出资行为五、关于商业贿赂行为六、关于说理性处罚决定书的推广3（正式内容）一、工商执法办案经历的历史阶段（一）维护计划经济主体阶段（1978—1987）这一时期是以工商行政机关的恢复重建及《投机倒把行政处罚暂行条例》的颁布实施为标志，法律法规体系还很不健全，工商部门主要是靠政策和行政命令对经营主体进行管理，当然也有对行为的规范。主要的法规有1983年2月制定出台的《城乡集贸市场管理办法》，和1987年制定的《投机倒把行政处罚暂行条例》及其实施细则。这一时期的办案总体特点是处罚不规范，随意性大。具体特点表现为：１.执法办案的目的是为了维护计划经济的流通主渠道作用；２.执法办案的依据主要是政策和行政命令；３.执法办案的具体内部机构和人员在系统内不规范、不统一；４.缺乏明确统一的执法办案程序；５．缺乏格式统一的办案文书；６．案件当事人缺乏有效的救济途径；７．对执法办案过程缺乏有效的外在监督。（二）执行实体法打击阶段（1987—1997）4上世纪80年代中期到90年中后期，市场的发展导致竞争不断加剧，两种体制的矛盾激烈碰撞成为当时竞争的主要表现形式，市场内部主体之间的竞争让位于体制竞争是当时竞争的特点，这一时期是工商法律法规快速发展的一段时期。这一时期基本形成了以《公司法》、《反不正当竞争法》、《消费者权益保护法》、《广告法》、《商标法》、《产品质量法》《行政诉讼法》、《民事诉讼法》、《行政处罚法》、《行政复条例》、《工商行政管理机关行政处罚程序的暂行规定》等一大批法律及行政法规、规章为主体的比较健全的工商行政管理法律法规体系。这也形成了工商部门管理领域广，执法办案部门多的局面。这一时期的办案特点是：１.办案目的转向维护正常的市场经济秩序和商品流通秩序；２.办案依据转向以法律为主、以政策和行政命令为辅；３.办案的程序逐步统一规范；４.办案的文书格式逐步明确、统一、丰富；５．明确规定了案件当事人的行政、司法救济途径；６.逐步规范了对办案过程的内外监督途径和方法；７.逐步引入了行政赔偿制度。（三）实体法和程序法并重的行政执法阶段（90年代末期至今）这一时期的标志是1996年《行政处罚法》及２００２5年国务院《全面推进依法行政实施纲要》的出台，要求执法办案人员对程序的极大重视，国家工商总局也及时修订了《工商行政管理机关行政处罚程序暂行规定》，对工商机关行政执法办案的必经程序做了明确具体的规定。各地工商也加强了程序制度的建设，比如我局建立完善了立案、调查、核审、执行相分离的行政处罚四分离制度。全国工商的执法办案也奠定和树立了“事实清楚，证据确凿，定性准确，处理恰当，程序合法”的二十字基本原则要求。这一时期实体法和程序法并重发展，形成了较为完善的工商法律法规体系。现行有效的法律法规中，共有103部法律和200余部行政法规及百余部部门规章作为工商行政管理机关的执法依据。具体特点表现为：1．办案目的更注重对涉及危害公共安全和社会安全的工商违法行为的预防和处置。２．更重视对办案程序的遵守。３．社会对办案的监督途经更广泛、监督力度更强。４．办案的自由裁量权及其幅度更加得到规范。５．公民的法律素质更加得以提高，地方政府依法行政的意识尚待加强。二、工商执法办案机制探讨健全完善工商行政管理体制机制，是提高市场监管执法效能的重要保障。历经6次机构改革的“三定”方案，逐步6确立了工商机关的市场监管和行政执法的职能定位，形成了从总局到基层工商所五级贯通、运转协调的分层管理体制，建立了布局合理、管理规范的基层监管执法体系。在长期的工商执法办案实践中，在机制上形成了以下几类模式：（一）多头并行执法模式工商行政管理执法具有综合性和复杂性的特点，执行的法律法规是所有行政执法部门中最多的；执法的领域涉及各类市场主体的准入、退出、竞争及市场交易的各个环节，既有事前、事中的执法，也有事后的监管执法。工商部门内设机构中有市场监督管理、公平交易、广告监督管理、消费者权益保护、商标监督管理、经济监察、外资登记注册管理等7个机构都可以办理行政处罚案件。多头执法的优点是有利于调动工商干部的执法积极性，增强执法力量，加强对案件的专业化处理；但也易造成职责交叉、重复处罚、执法扰民、行政执法机构膨胀和执法效率低下等问题，管理中“缺位”与“越位”现象并存，该管的事，管不住，不该管的事，又要去管。（二）“一主多辅”模式一是指以经济监察队为主，市场、公平交易、广告、消保、商标、企业、个体、外资等机构为辅的执法办案模式；二是指其他机构都有办案的权利和职责并行使调查取证职能，但案件的审核定性或文书的制作等集中到法制或公平交7易等部门。这一模式优点是可能会在一定程度上保证办案的正确性，并加强对办案的监督。但往往也会形成主辅不分、职责不明、导致有利的事争着管，无利的事无人管，部门之间职权交叉、重复，造成相互之间推诿、扯皮，不能从根本上解决多头执法的弊端。（三）统一执法办案模式依据《全面推进依法行政实施纲要》中加快建立权责明确、行为规范、监督有效、保障有力的行政执法体制的要求，我局按照一件事情只能一个部门去办，不能彼此交叉、权责不清，坚决克服多头管理、政出多门的基本要求，实施了集中行政处罚权为核心的执法办案体制改革。主要做法是：对行政处罚职能进行了整合、集中，成立了成都市工商公平交易执法局，统一行使行政处罚权，做到了人员、授权、责任、制度、工作、经费的“六个到位”。原有行政处罚权的7个内设机构不再具有行政处罚权，转为有针对性的行政管理和行政指导。集中处罚、综合执法使行政管理职能与行政处罚职能充分分离，原有业务机构通过转变职能，积极创新行政管理方式，提高了行政效率，充分发挥了工商部门的服务职能；同时，新成立的专业执法机构统一行使行政处罚权，有利于对办理行政处罚案件的管理，统一行政处罚的标准，避免行政处罚的尺度不一及行政处罚的畸轻畸重，保证行政处罚的公正性；也解决了多头执法、重复检查的问题，切实避8免执法扰民，有利于维护地方经济发展的良好的政务环境。通过相对集中行政处罚权，将多支执法队伍合并为一支执法队伍，执法人员总数大大减少，执法力量却更为集中，执法力度增大，执法效率显著提高。实现了管理执法的经常化，改变了过去各部门分散执法时期的“突击”执法、“运动式”执法的状况；部门之间因职权交叉重复造成的执法推诿扯皮、有利的事争着管、无利的事都不管的问题，也在一定程度上得到了解决。（四）综合执法体制改革所取得的经验1、合理分工，理顺了内部管理体制按照行政管理科学化、法制化的要求，管理权、审批权与监督权、处罚权分别由不同的机构行使，有利于在相关的行政权之间保持一定的制约关系，防止行政权力的滥用。通过改革解决了以前在机构设置和职能划分方面存在的某些不够科学、不够合理的问题。比如，以前的“大统管”、“一条龙”管理模式，从立规矩到执行，从管理、审批到监督、处罚，都由一个机构决定，部门自己给自己设定权力。结果，自己违法审批，自己又去监督查处，无法从制度上解决滥用权力、权钱交易等腐败问题。实行相对集中行政处罚权以后，初步实现了管理权、审批权同监督权、处罚权的适当分离，不仅加强了监督处罚的执法力度，也对管理权、审批权的行使起了一定的制约监督作用。92、形成了新的行政执法机制，树立了良好的行政执法形象过去由于种种原因，一些执法人员素质偏低，执法方式简单、粗暴，人民群众意见很大。通过提高执法人员素质、规范执法行为、严格执法程序、完善监督制度等措施，在行政执法中做到疏堵结合、管理与服务结合，着力解决执法中的利益驱动问题，给人民群众以焕然一新的精神风貌，取得了人民群众的理解和支持。在执法过程中坚持以教育为主、处罚为辅，秉公执法、文明执法，树立了良好的执法形象，受到了人民群众的普遍赞扬。3、按照“精简、统一、效能”的原则，组建了一支素质过硬的执法队伍集中行使行政处罚权的行政部门，执法范围更广，权力更大，责任更重，要求更高，必须有一支政治素质和业务素质都比较高的执法队伍，否则，难以承担繁重的行政执法任务。正是基于这种认识，必须狠抓执法队伍的组织、思想、作风建设，严格执法、文明执法。首先，必须把好选人、进人关，严格筛选出一批行政执法的骨干力量，增加了行政执法队伍的凝聚力和战斗力。其次，抓好执法人员的法律、法规的学习培训，将法律、法规的学习培训作为执法人员上岗执法的前提条件，组织全体执法人员集中学习培训，并进行严格的考核，并将法律、法规的学习培训工作制度化、经常10化。第三，加强思想政治工作和作风纪律建设。新组建的执法队伍与原有的行政执法队伍相比，虽然人数大幅度精简，但是由于实现了“一队多能、一人多能”，执法力度增大，执法效率显著提高。4、注重制度建设，规范执法程序，严格依法办事好的队伍必须有好的制度和纪律做保障。我局在执法中引入并贯彻实施了ISO9001标准质量管理体系，确定了“高效依法行政、服务发展需求、优化市场环境、持续改进业绩”的24字质量方针，制定了质量手册及16个程序文件和40个作业指导书中。在集中处罚、综合执法方面，我局制定了集中行使行政处罚权的行政机构的职责权限、执法程序、执法责任制和评议考核制等方面的规章制度，不仅明确了集中行使行政处罚权的行政机构与其他行政机构的职责，同时还进一步完善了集中行使行政处罚权的制度和办法。对综合执法权限和体制作了明确规定，并建立健全了集中行使行政处罚权的行政机构的内部管理制度。相对集中行政处罚权是深化行政管理体制改革的一种途径，最终目的是要建立符合社会主义市场经济发展要求的行政执法体制。虽然我们取得了一些成绩，但也存在一些问题，如如何解决权力和利益彻底脱钩，保证吃“皇粮”办“公差”，不受利益干扰，保证行政处罚的公平、公正的问题；如何解决权力与责任紧密挂钩，实现权责统一的问题等等。11相对集中行政处罚权是一项新的法律制度，推行这项制度是对现行行政管理体制的重大改革，没有现成的经验可供借鉴，只能在实践中及时发现问题，不断解决问题，探索规律，积累经验，形成新的理论，逐步改进和完善执法体制。三、关于查处取缔无证无照经营问题（一）查禁无证无照经营的目的１、维护市场公平竞争规则任何企业经营活动都会产生经济外部正效应和负效应。所谓经济外部负效应主要包括产生污水、污气、噪音以及资源消耗，对区域居民生活和未来可持续发展带来不良影响。非法无证无照经营占用了国家资源，创造的财富自己独自享用，而产生的负效应交给社会来承担，这是不公平的。任何区域都有一个负效应的承载限度，需要控制社会外部负效应的规模，这就要求任何经济活动应当取得经营许可。市场经济机制就是公平竞争。无证无照非法经营，无须交纳税收和费用，不按照国家规定发放工人工资，也