我国城市生活垃圾管理状况评估报告

我国城市生活垃圾管理状况评估我国城市生活垃圾管理状况评估中国人民大学国家发展与战略研究院首席专家：宋国君教授2015年5月我国城市生活垃圾管理状况评估前言　　城市生活垃圾数量持续增长一直是困扰我国城市发展和居民生活品质提升的环境污染问题之一，对此的讨论也一直在进行，观点、建议多样。城市生活垃圾管理是城市管理体系的重要内容，既涉及每个市民、社会机构，又关联多个政府部门，一些城市管理部门还进行统计并公开发布大量信息。但是，目前利用这些信息开展系统和全面的评估，探索理性和专业解决之道的研究成果还很少见。我校环境学院宋国君教授领衔组成的研究组，围绕分析和利用相关信息做了非常细致和专业的工作，完成了一份高质量的研究报告。我们希望该报告能对城市政府、社会各界探索和改进城市生活垃圾管理有所帮助。　　基于公开数据的城市生活垃圾管理评估，需要考虑数据采集、数据质量评估以及数据分析方法。数据采集是否全面和系统，数据质量是否可靠，对数据的分析、评估方法是否科学，这些都会影响评估报告结论的真实性、可靠性和权威性。以宋国君教授为首的团队克服了种种限制和困难，比较完整地搜集和整理了相关的公开信息，并对统计数据的质量进行了细致的分析和评估，在此基础上运用清晰明了的评估方法得出了比较适当和可靠的结论。本报告设定的生活垃圾管理目标是致力于实现“三化”：无害化、减量化和资源化，这一目标体现了各界普遍的共识。报告还进一步提出了无害化前提下的低成本化管理目标，这是与发达国家和地区生活垃圾管理的经验相一致的。很明显，生活垃圾管理关口前移，在家庭和办公室就进行源头分类，通过分类实现减量化和资源化，最终可以降低无害化处置的成本。当然，垃圾分类和减量也要遵循成本收益原则，不是绝对的分类和无限制的减量。概而言之，要实现上述生活垃圾管理“四化”的目标，需要全社会凝聚共识，这也是本报告希望促成的目标之一。我们希望研究组继续努力，通过更为精细的研究和制度设计工作，推动我国城市生活垃圾管理能力和水平的持续改进，促进全社会关注并解决垃圾污染问题，从而为建设美丽城市、创造美好生活和建设生态文明做出应有的贡献。洪大用教授中国人民大学副校长2015年5月5日我国城市生活垃圾管理状况评估　　研究组：　　首席专家：宋国君教授，中国人民大学环境学院人口资源与环境经济学专业博士生导师、中国人民大学国家发展与战略研究院研究员、中国人民大学环境政策与环境规划研究所所长；　　团队：杜倩倩，中国人民大学环境学院人口资源与环境经济学专业博士生，总体评估；　　陈德良，北京数汇通环境技术研究院副院长，数据处理；　　方国斌博士，中国人民大学环境学院人口资源与环境经济学博士后，环境统计方法和技术；　　何伟，中国人民大学环境学院人口资源与环境经济学专业博士生，评估平台设计；　　数据支持：北京数汇通环境技术研究院（）　　要点：　　全国地级以上城市的生活垃圾无害化、减量化、资源化和无害化前提下的低成本化的评估结论：　　第一，无害化。城市生活垃圾无害化处理能力(用城区的无害化处理率表达)逐年提高，2012年已达93.43%，若考虑市辖区的农村部分，则无害化处理率仅为62.02%；无害化处理设施的空气和水污染物排放信息缺乏公布，不足以证明连续达标排放，渗滤液的超标排放常有报道。一些末端处置支出很低的城市，超标排放的可能性会较高。　　第二，减量化。人均生活垃圾产生量或清运量出于较高水平，2012年人均生活垃圾日清运量平均水平为1.12千克，未出现明显的下降趋势，减量化没有取得实质性进展。对于生活垃圾分类试点城市，人均生活垃圾清运量也并非都出现下降，生活垃圾减量化具有较大潜力。如果源头分类的政策不实施，生活垃圾减量将是很缓慢的，也难以促进资源化和低成本化。　　第三，资源化。资源化统计指标缺乏。通过对全国和典型城市废纸和废塑料的资源回收率估算结果表明，资源回收率并不理想。北京、本溪、牡丹江、苏州等城市的纸类回收率分别为25.32%、24.74%、61.52%、20.11%，城市间差异大，进一步回收的空间较大。　　第四，无害化前提下的低成本化。环卫设备投入增长迅速，与清运量的增长不匹配，可能存在设备闲置问题。末端处置支出普遍较低，估计低于平均值的城市属于处置投入不足，可能没有实现达标排放。不同城市差异较大，垃圾处理支出水平与城市财政收入密切相关。　　2012年，北京市生活垃圾填埋处置的社会成本为1530.7元/吨，垃圾收集成本占59.1%，超过中间转运成本和末端处置成本，土地成本占比为21.4%。社会成本远高于北京市非居民生活垃圾收费费率（300元/吨），该部分成本不应补贴。按照现在的排放水平，人均垃圾处置支出达到480.5元/年，也高于北京市公开的末端处置成本，不利于居民生活垃圾分类和减量。我国城市生活垃圾管理状况评估1评估框架………………………………………………………………………4　　1.1　城市生活垃圾管理目标………………………………………………4　　1.2　评估框架………………………………………………………………6　　1.3　主要数据来源及分析方法……………………………………………72城市生活垃圾管理状况评估结果……………………………………………10　　2.1　无害化状况评估………………………………………………………10　　　　2.1.1市辖区生活垃圾收集覆盖率……………………………………10　　　　2.1.2市辖区生活垃圾无害化处理率…………………………………13　　　　2.1.3城区生活垃圾无害化处理率……………………………………16　　　　2.1.4密闭车清运量所占比重…………………………………………21　　2.2　减量化状况评估………………………………………………………23　　2.3　资源化状况评估………………………………………………………30　　　　2.3.1全国废纸和废塑料资源综合利用率不高………………………30　　　　2.3.2案例城市生活垃圾资源回收率评估……………………………30　　2.4　低成本化评估…………………………………………………………31　　　　2.4.1每万人市容环卫专用车辆设备数………………………………31　　　　2.4.2单位垃圾末端处置支出…………………………………………34　　　　2.4.3北京市生活垃圾填埋处置社会成本核算………………………353评估结论和初步建议…………………………………………………………41目录我国城市生活垃圾管理状况评估　　生活垃圾管理是城市政府提供的基本公共服务，也是信息公开的重点。本报告搜集、整理和分析了中国城市生活垃圾管理的现状及变化趋势，目的是报告地级及以上城市的生活垃圾管理状况。希望能够促进城市生活垃圾源头分类和资源回收利用的步伐。1评估框架　　1.1城市生活垃圾管理目标　　城市生活垃圾管理目标可以概括为“四化”，即无害化、减量化、资源化和无害化前提下的低成本化，如图1所示。图1生活垃圾管理无害化、减量化、资源化、低成本化目标关联　　（1）无害化　　城市生活垃圾的无害化指城市市辖区所有人口产生的生活垃圾全部收集、密闭清运、安全处置并达到水和空气污染物排放标准和卫生标准。无害化包含两层含义，一是生活垃圾处理设施应具备无害化处理的能力，二是设施实际运行过程能够实现水和空气污染物连续达标排放，以及卫生标准。卫生填埋包括卫生条件控制、渗滤液达标排放、气味及有害气体控制、填埋气体回收等。焚烧厂的无害化指空气污染物(尤其是二噁英类污染物)和工艺废水的排放达标、焚烧炉渣(一般固体废物或危险废物)与飞灰(危险废物)安全处置等。卫生填埋厂和焚烧厂执行的相关国家标准与行业标准，见表1。随着垃圾处置标准的不断严格，废水和废气达标排放成本会继续增加；但若只进行简单填埋，造成的环境污染损失将更大。运输过程的无害化即指垃圾使用密闭车运输，减少对环境的污染。4我国城市生活垃圾管理状况评估　　（2）减量化　　生活垃圾的减量化指接受城市生活垃圾处置服务的人口通过源头（家庭、办公室等）分类(厨余、可回收物、其他垃圾)，减少其他垃圾清运量。其中，可回收物进入回收再利用系统；厨余进行饲料、堆肥等再利用；其他垃圾由卫生填埋场或焚烧厂进行无害化处置。减量化是在无害化目标基础上的更高要求，生活垃圾减量可以减少进入垃圾填埋场或焚烧厂的垃圾量，节约处置成本。　　（3）资源化　　资源化指生活垃圾经过源头分类后，可回收物(如纸类、塑料、橡胶、金属、玻璃等)进入回收系统被再生利用，即经修复、翻新、再制造后变成更有价值的产品进入市场。可回收物被焚烧后回收热能，不算作资源化，因为，通过焚烧回收热能的成本高于收益，主要是作为垃圾体积减量的方法，虽然回收的热能是有价值的。资源化目标是可回收物回收率的不断提高，最终达到最优回收率，即回收的边际成本与边际收益相等。　　（4）无害化前提下的低成本化　　低成本化是指在满足安全处置的前提下，生活垃圾处置的全社会成本最小化，是贯穿无害化、减量化、资源化管理的综合性目标。全社会成本指全生命周期的、社会为其安全处置所支付的并以市场价核算的成本，包括公共支出的成本(即实际发生的费用)以及未以货币表1生活垃圾卫生填埋与焚烧相关国家标准与行业标准卫生填埋相关标准《生活垃圾卫生填埋场污染控制标准》(GB16889-2008)《恶臭污染物排放标准》(GB14554-93)《污水综合排放标准》(GB8978-1996)《生活垃圾填埋场无害化评价标准》(CJJ/T107-2005)《生活垃圾卫生填埋场岩土工程技术规范》(CJJ176-2012)《生活垃圾卫生填埋气体收集处理及利用工程运行维护技术规程》(CJJ175-2012)《生活垃圾填埋场封场工程项目建设标准》(建标140-2010)《生活垃圾卫生填埋技术规范》(CJJ17-2004)焚烧相关标准《生活垃圾焚烧厂污染控制标准》(GB18485-2014)《恶臭污染物排放标准》(GB14554-93)《污水综合排放标准》(GB8978-1996)《工业企业厂界环境噪声排放标准》(GB12348-2008)《生活垃圾焚烧厂评价标准》(CJJ/T137-2010)《固定污染源排气中颗粒物测定与气态污染物采样方法》(GB/T16157-1996)《生活垃圾焚烧厂运行维护与安全技术规程》(CJJ128-2009)《生活垃圾焚烧处理工程技术规范》(CJJ90-2009)5我国城市生活垃圾管理状况评估形式体现的隐性成本(如，土地成本等)。低成本化首先要求生活垃圾管理信息的公开，其次是源头分类，资源回收，垃圾减量，并降低安全处置前提下的全部成本。安全处置不然要有一定的成本，如果投入不足，则不能实现安全处置，在本报告中，我们认为低于平均处置成本，可能是还没有达到安全处置标准，即只有在安全处置的前提下，才需要进一步讨论如何降低成本，该顺序是必须遵守的。我国可能两种情形均存在，即有城市投入严重不足，不足以安全处置；也有某些环节存在浪费的问题。　　1.2评估框架　　评估对象为有数据的地级及以上城市2006-2012年的生活垃圾管理状况。评估内容包括生活垃圾无害化状况、减量化状况、资源化状况、低成本化状况四方面；评估环节包括收集、转运和最终处置，各个环节的干系人、物流如图2。　　无害化分为卫生填埋和焚烧，都应达到表1中相应的国家标准与行业标准。由于目前卫生填埋场和焚烧厂的废水、废气等污染物排放达标信息没有公布，本研究仅能够评估末端处置环节的生活垃圾无害化处理率，即无害化处理能力。评估指标包括按市辖区常住人口１计算的生活垃圾收集覆盖率、按市辖区常住人口计算的生活垃圾无害化处理率、以及统计年鉴中按照城区常住人口2统计的生活垃圾无害化处理率，另外，运输环节的环保水平也应是无害化的管理范畴，因此，评估指标还包括密闭车清运量所占比重。相关研究中对我国生活无害化处理现状评价仅采用传统意义上的生活垃圾无害化处理率1，2、针对案例城市采用填埋或焚烧无害化实现率3表征。　　减量化状况评估范围是城市的城区。相关研究用人均生活垃圾日