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0主讲人：宋世明教授博士生导师国家行政学院公共管理教研部大部制改革的探索之路1第一部分：探索建立大部制的时代背景2003年战胜非典●前◆后的行政体制改革对比●以效率◆科学发展观为价值导向●以促进经济建设◆建设服务型政府为目的●以GDP增长◆全面建设为主要目标●以转变政府的经济职能◆全面履行政府社会经济职能为基本途径2探索建立大部制的目的转变政府职能，推进服务型政府建设◎大部制，是建设服务型政府的一个基本前提◎大部制改革，是为了构建服务型政府所要求的政府架构◎大部制改革，是优化公共服务的一个必要条件3我国探索建立大部门体制时间节点十七大之前十七大之后人代会之后2006年9月，“1+5”文件1.“职责交叉，部门分割”是最大弊端2.克服政府碎片化是最大改革任务3.“建立决策权、执行权与监督权相互协调又适度分离的运行机制”2006年10月到07年初，三家分别独立研究4我国探索建立大部门体制时间节点十七大之前十七大之后人代会之后“加大机构整合力度，探索建立职能有机统一的大部门体制，健全部门间协调配合机制。”“大部委制”六大猜想5“大部委制”六大猜想？？？？？？大能源部国土建设部大文化部国家工商总局大交通部大农业部石油、电力、煤炭、核能、电监会规划、建设、国土资源等部门文化、广播影视、新闻出版、体育、旅游、文物等部门质监总局、药监局与工商总局交通部、铁道部、民航总局、国家邮政总局等部门国家林业局、水利部、国家粮食局6尘埃初定7大部制在中央层面的探索“这次国务院机构改革的主要任务是，围绕转变政府职能和理顺部门职责关系，探索实行职能有机统一的大部门体制。”-----引自2008年3月《国务院机构改革方案》8八项任务：2008年3月9从中央到地方：2008年8月“各地要结合实际，积极探索实行职能有机统一的大部门体制。”●“加强对农业和农村工作的综合管理与统筹协调，进一步完善服务农业、农村、农民的管理体制”●“加强文化领域综合管理，推进文化市场统一执法”●“健全基层管理体制”——《中共中央国务院关于地方政府机构改革的意见》10中央与地方探索建立大部制的共同目标目标1：加强政府社会管理与公共服务职能目标2：集中和整合公共资源，提高政府工效能目标3：弱化部门职责交叉，理顺部门职责关系目标4：弱化权责脱节，解决过度集中与过度分散并存问题目标5：构建决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力运行机制11第二部分：何为大部门体制？12“如果各种政府想成为同样有作用和有效率的政府，他们就‘必须’在结构上具有高度相似之处。”13何为大部门体制？大部门体制是“体”与“制”的统一◎“体”：政府架构◎“制”：决策权、执行权、监督权相互制约的运行机制14一、大部制首先是一种特有的政府架构行政决策中枢执行机构执行机构执行机构组成部门15（一）核心化的行政决策中枢，把握战略决策的领导权1.我国中央政府行政决策中枢的特殊性■既有首长负责制，又有分管领导体制国务院实行总理负责制(第5条)副总理、国务委员按分工负责处理分管工作（第6条）■国务院两种会议制度国务院全体会议一般每半年召开一次(第39条)国务院常务会议一般每周召开一次(第40条)2.我国地方政府行政决策中枢的特殊性行政权力的“双载体”16（一）核心化的行政决策中枢，把握战略决策的领导权3.战略决策首先就价值进行决策就战略性规划、政策、标准进行决策4.行政首脑办事机构应成为综合协调的中心大部门，需要大协调顶端综合协调是最高层面的协调协调与被协调，实际上是一种力量的对比17综合协调与部门间六种方式协调配合相得益彰相互协调道德规范标准技术标准直接管理流程标准责任标准部门间协调配合的六种方式18（二）较少的组成部门覆盖政府基本职能，综合重大行业决策1.“少机构，宽职能”美国,15个内阁部,61个独立机构爱尔兰,16个内阁部,134个AGENCY德国,13个内阁部,36个AGENCY俄罗斯,17个内阁部,29个其他职责部门2.把握重大行业规划、标准、政策制定权193.下一步突破口在哪里？按精简统一效能的原则整合职能相近的部门A.部门职责交叉有目共睹B.部门职责交叉带来的问题已获共识C.所涉及的管理与服务对象特别广泛D.通过现行协调机制解决不了既定问题20（三）专门化的执行机构重在提高执行效能国（境）外专门化的执行机构有5种类型21二、大部制又是一种决策权、执行权、监督权相互制约又相互协调的运行机制581-191122（一）切入点是决策权与执行权的分离（二）中央层面：首先将相似或相同事情的决策权交给一个部门（三）地方层面：可考虑将科学配置行政审批权作为“行政三分”的具体实现方式二、大部制实行决策权、执行权、监督权相互制约又相互协调的运行机制第三部分：大部制改革的理论依据以卢瑟·古利克（LutherGulick）为代表的古典组织理论为大部门体系提供了坚实的理论基础以谢菲（ＹossiSheffi）为代表的“供应链理论”为大部门体系运行机制提供崭新的理论基础（一）卢瑟·古利克的古典组织理论分工与协调是组织的基本矛盾。分工至少存在三个限度：分工不能演变为分裂（“身体的分工不能变成器官的分工”）分工不能超过合理的控制幅度分工不能超越综合协调的限度24123基于此，卢瑟·古利克提出组织设计的五条原理部门划分同质性原理顶端综合协调原理控制幅度原理命令指挥统一原理组织最高领导者职能定位原理组织设计的五条原理26卢瑟·古立克的古典组织理论虽然简单，但经受了实践的检验，具有较大的参考价值。1937年美国罗斯福总统加强行政首脑办事机构的综合协调职能，1970年英国希斯首相建立大内阁部，1987年澳大利亚将28个内阁部压缩为15个，2001年日本将22个内阁部压缩为11个，都能看到该理论发挥作用的踪迹。27（二）谢菲的“供应链理论”需要不断地创新和调整供应链供应链自身就是价值来源和竞争优势供应链是以一种创造价值为目的之水平合作方式发达国家开始于20世纪90年代的政府“流程再造”，实际上就是在公共服务的供给者（政府）、公共服务的生产者（多元供给主体）、消费者（公民）之间，重新塑造一条“供应链”有效应对两个挑战，供应链才能正常运作。一是保证汇聚各分散价值的总成本最低，二是协调容易中断的供给和难以预测的需求。29推论：大部门体制改革的顶层设计与推进的四个视角结构权力人力象征30结构视角①重视三要素结构②大部门需要事业单位的技术支撑（如标准制定）③重新定位部与部委管理的国家局之间关系④省、大城市一级大部门内部可区分出决策层与执行层31①大部制改革属于“行政权力在党政机构的重新配置”②将“三定规定”中已经做出的职能调整落实到位③大部门需要大监督权力视角32人力资源视角①领导班子复合配置②内设机构领导交叉配置③编制与职能相匹配④实现公务员素质能力转型33象征视角①人心凝聚难于机构合并、职能整合②统一办公地点③统一津补贴④统一分管领导谢谢大家！