三规合一的城乡总体规划

“三规合一”的城乡总体规划徐东辉摘要我国当前的空间规划体系突出地存在着城乡规划与主体功能区规划、土地利用总体规划之间缺乏有效衔接的弊端，在同一个城市空间上，往往多个政府部门都有规划引导和控制要求，但由于彼此之间缺乏协调甚至相互冲突，导致了开发管理上的混乱和建设成本的增加，在一定程度上影响了经济社会的健康发展。本文从分析“三规”不协调产生的根源入手，指出在城市层面实现“三规合一”的城乡总体规划的目标和内涵，在此基础上，提出结合区域政策输入制定整体发展战略，结合产业类型与土地承载力划定四类主体功能区，结合人口预测和产业布局确定市域城镇体系，以“统一口径、总量控制、城乡统筹、布局一致”为原则协调土地利用规划，通过“四条线”进行空间管制，建立“行政三分”、部门协作的规划决策机制实施规划等从规划编制、规划管治到规划实施的完整路径，以期提供一个在我国当前行政体制下实现“一个城市一个空间，一个空间一个规划”，提高行政运行效率的新思路。关键词三规合一；城乡总体规划；国民经济和社会发展规划；土地利用总体规划导言：规划编制的“三国演义”①我国当前的空间规划体系突出地存在着城乡规划与国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划之间缺乏有效衔接的弊端，被戏称为规划编制的“三国演义”。同时，其他的各级、各类规划名目繁多②，在同一个城市空间上，往往多个政府部门的规划引导和控制要求并存，但由于彼此之间缺乏协调甚至相互冲突，不但难以形成对城市综合调控的统筹合力，甚至导致了开发管理上的混乱和建设成本的增加③，在一定程度上影响了经济社会的健康发展。究其原因，主要是“三规”之间在工作目标、空间范畴、技术标准、运作机制等方面存在交叉和矛盾：（1）国民经济和社会发展规划关注发展目标与策略，重宏观轻建设，导致项目难以落地、政策缺乏空间载体，而被视作发展规划向空间领域迈进的主体功能区规划由于过多的考虑功能区的政策属性，忽略了空间属性和发展属性，致使其“雷声大雨点小”，未能有效实施；（2）城市总体规划关注的是城市规划区内土地的用途、开发强度，以及不同区位土地用途的合理空间关系、土地开发的时机等内容，往往缺乏对土地占补平衡的统筹考虑，导致城市建设侵占耕地，使得耕地保有量达不到标准；（3）土地利用总体规划在城市层面对整个行政区的土地进行安排，但关注的重点是农用地、建设用地与未用地之间的比例关系，特别是耕地保护，由于只考虑土地的天然界线，857不考虑与城镇化的关系，基本农田保护区的设置犬牙交错，导致城镇布局结构不完整，基础设施难以实施。随着国家发改委试图将城市规划和土地利用规划作为专项规划纳入发展规划体系的努力的告吹④，说明在我国当前行政体制下，要真正实现一个规划“一统天下”并不现实，而且目前这种“分割”的规划体制在一定程度上、一定条件下还有其存在的必要性与合理性。但对具体城市而言，一个城市只有一个空间，一个空间应该统一规划，这是统筹指导城市发展的需要，也是探索“三规合一”城乡总体规划的意义所在。1目标：实现“四个一”在“三规”乃至更多的规划里，都涉及有部分相同的工作内容，尤其是与空间安排相关的内容在规划上应该是统一的，而且必须统一。将国民经济和社会发展规划、城乡规划、土地利用规划中涉及到的相同内容统一起来，并落实到一个共同的空间规划平台上，各规划的其它内容按相关专业要求各自补充完成，即为“三规合一”。“三规合一”并非指只有一个规划，而是指只有一个城市空间，在规划安排上互相统一，同时加强规划编制体系、规划标准体系、规划协调机制等方面的制度建设，强化规划的实施和管理，使规划真正成为建设和管理的依据和龙头。一个“三规合一”的规划，将以“四个一”的实现为主要目标：1.1一张图将市域所有规划要素在同一个空间平台上进行表达和协调，为各部门提供现势性较强的空间基础数据，以此作为避免“规划打架”的主要空间手段，并作为推行“网上办事”、推进行政权力公开透明运行的电子平台。1.2一套技术标准为改变目前各部门技术标准口径不一致带来的开发管理混乱等问题，建立一套面向社会的用地分类标准和技术规程，对涉及到相同的空间安排，以一套技术标准来执行。1.3一套协作流程制定一套部门间协作的管理流程，保证各部门规划编制、实施及更新过程中的有效衔接，提高行政运行效率和公共服务水平。1.4一套办事规章创新政府管理方式，建立一套全市统一的建设项目审批与用地管理的办事规章，精简行858政审批事项，简化办事环节，改善整个城市投资环境。2规划：“三规合一”城乡总体规划的主要内容“三规合一”城乡总体规划应主要包括如下内容：（1）根据区域发展背景与城市发展现状进行政策输入，确定城市发展目标和在区域中的定位，并提出经济社会发展战略；（2）通过功能定位确定城市职能，进行城乡产业布局，并根据四类主导产业功能分区与现状开发强度分区综合确定四类主体功能区，提出相应发展策略，并制定配套区域政策；（3）根据主体功能区规划制定的人口迁移及产业发展策略确定城镇规模、职能、等级结构，并构建生态、产业、交通、服务四大支撑体系；（4）对应土地利用情况进行已建区（建成区控制线）、禁建区（生态区控制线）、适建区（规划建设区控制线）和限建区（远景预留区控制线）四区划定；（5）进行专项规划，提出空间管制措施；（6）制定规划实施机制，并对部门政策及下层次规划编制提出指引性要求。2.1政策输入：结合区域政策和发展现状制定整体发展战略2.1.1从机遇和挑战角度进行区域政策输入城市的发展与区域息息相关，尤其与上层次规划制定的区域政策密切相关。如上位的交通规划定线的一条区域轻轨对城市而言就是一个重大的开发引导因素，而土地利用规划规定“三规合一”城乡总体规划技术路线859的建设用地规模就是无法突破的红线。可以讲规划是带着枷锁在跳舞，要搞清楚枷锁在哪里，首先要进行区域政策输入。在规划编制开始就树立区域观念，既坚持目标导向寻找发展机遇，全面落实上层次主体功能区规划、城镇体系规划、土地利用总体规划及交通、环保等相关规划的定位和目标；又坚持问题导向规避外部挑战，从城市功能定位、空间结构、土地利用、生态环境、交通发展等方面，寻找城市发展现状与各上层次规划存在的冲突，并通过制定针对性的发展策略实现各项工作的协调发展。2.1.2从优势和劣势角度进行发展现状评估针对“三规”涵盖市域城乡经济、社会、空间、环境等方面的特点，通过科学确定指标体系，利用遥感、地理信息等空间分析技术和手段，对城乡各类要素进行综合分析评价，从环境、设施等承载力的角度对现状进行审读，发挥优势，弥补不足，作为制定规划的基本依据。2.1.3制定指导各规划的城市经济社会发展战略虽然国民经济和社会发展规划、城乡规划、土地利用规划乃至各类专项规划由不同政府部门具体组织编制，但城市政府的发展思路是唯一的，指导各个规划的内容也只有一个，就是城市经济社会发展战略。在区域政策输入和发展现状评估的基础上可以理清城市发展的优势、劣势、机遇和挑战，并据此制定经济社会发展战略。2.2主体功能区规划相关内容：结合发展功能分区与开发强度分区确定四类主体功能区主体功能区的理论内涵是政策分区，其核心是基于不同区域的资源环境承载能力、现有开发强度和发展潜力等因素，对城乡的产业布局和空间安排进行协调，通过土地开发权的分配和转移使部分区域的土地开发权增加，部分区域的土地开发权收到剥夺或制约，然后通过政策、基础设施的投入、财政转移支付等方法进行补偿，使公共利益人人均享。土地开发权包含用地功能与用地开发强度两个属性，因此四类主体功能区可由四类发展功能与四种开发强度共同决定。860四类主体功能区与四类功能和强度分区对应关系主体功能区功能定位（内涵）功能分区（产业档次）强度分区（承载强度）禁止开发区（生态地区）具有重要生态保护价值的非建设用地，不允许有任何开发保护型产业，以提供生态产品的功能区为主低密度建设限制开发区（乡村地区）近期内不进行大规模开发建设的农村用地，但可进行道路和基础设施建设的地区储备型产业，以生态农业和休闲旅游业为主中低密度建设重点开发区（城镇地区）经济发展相对落后、发展潜力大、需要在规划期间重点拓展开发的地区强化型产业，产业档次中，需要扶持开发的的产业类型，如新型制造业和传统优势产业中高密度建设优化开发区（都市地区）发展基础较好、需要在规划期内提升其区域地位的城镇及其产业聚集区提升型产业，产业档次高，需要进一步提升发展，如综合服务业和商贸物流产业高密度建设2.2.1根据四大主导产业布局确定四类发展功能分区根据主导产业功能的历史演变规律和产业发展特征，结合国内外案例，提取影响其空间布局的主要因素，建立指标体系，运用GIS多因子叠加和栅格叠加技术进行适宜性评价，得出各类产业功能区发展的适宜地区。将确定的主导产业功能区，补充农业功能地区（耕地、园地）和生态功能地区（林地、水源保护区、地质灾害区、自然保护区、国家森林公园），共同划分为提升型产业区、强化型产业区、储备型产业区和保护型产业区，得到产业功能区布局。2.2.2利用综合承载力分析划定四种开发强度分区运用GIS综合承载力分析技术，根据城市生态、交通、设施配置条件对包含坡度、高程、林地分布、农田分布和水域分布等方面的环境承载力和包含交通及公共服务设施等方面的设施承载力进行分析，通过构建承载力指标体系，对土地开发条件进行综合评判，确定市域土地开发强度分区，整体划定为适宜高密度发展、适宜中高密度发展、适宜中低密度发展和适宜低密度发展四类地区，其中适宜低密度发展地区可直接划为禁止开发区。2.2.3通过发展功能分区和发强度分区综合确定主体功能区（1）首先，分别将土地使用功能和土地开发强度按照产业层次类型和开发密度高低进行赋值；土地使用功能赋分提升型产业（6—8）扶持型产业（4—6）储备型产业（2—4）保护型产业（0—2）土地开发强度赋分高密度（6—8）中高密度（4—6）中低密度（2—4）低密度（0—2）861（2）然后，对土地使用功能和土地开发强度赋予不同的权重，可将土地使用功能权重定为1，土地开发强度按与土地使用功能的匹配程度权重定为0.125-1不等；类型保护型产业储备型产业扶持型产业提升型产业高密度0.1250.250.51中高密度0.250.510.5中低密度0.510.50.25低密度10.50.250.125（3）通过叠加得出综合评分，即综合评分＝土地使用功能评价数值×1＋土地使用强度评价数值×权重；功能区类型土地使用性质土地开发强度区分数值区间禁止开发区（0—2）（0—2）（0—4）限制开发区（2—4）（2—4）（4—8）重点开发区（4—6）（4—6）（8—12）优化开发区（6—8）（6—8）（12—16）（4）再通过主导因素法划定禁止开发区和优化开发区，即禁止开发区由低密度（不适宜开发）因素进行空间判定，优化开发区由提升型产业的空间布局进行空间判定。2.2.4通过划定管治单元赋予空间区划政策属性主体功能区规划属于空间规划，评价的很多因素如高程、自然保护区、建成区边界等要素都是自然形态，经过多因素综合评价和主导因素评价评价出来的四类主体功能区是自然边界形态。但是，镇（街道）是落实和操作政策的基本管治单元，划定的功能区还要转换到以镇（街道）单元上。在未落实到行政单元的主体功能分区图的基础上，以每个行政单元内面积最大的主体功能为其最终划定的主体功能，得出落实到镇（街道）为单元的主体功能区规划，并在此基础上建立补偿和转移的机制，将用地、资金等发展指标分解到各县、各镇，形成各类主体功能区的管治政策。2.3城镇体系规划相关内容：结合人口迁移和产业布局确定市域城镇体系按照主体功能区规划统筹城乡、协调区域发展的要求，优化开发区内城镇将主要以实现国家和省的优化开发定位为发展方向，重点开发区内城镇将积极承担人口和产业双转移目标，限制开发区和禁止开发区内城镇则应在生态补偿机制下严格产业准入并引导人口有序转移。在四类主体功能区充分协调的基础上，以促进人口、经济、资源环境的空间均衡为原则可确定市域城镇体系的规模、职能、等级结构。8622.3.1结合人口预测确定城镇规模结构体系主体功能区规划将引导人口从优化