论不动产登记错误的法律救济

文章来源：中顾法律网上网找律师就到中顾法律网快速专业解决您的法律问题论不动产登记错误的法律救济以房产登记为重心李明发安徽大学法学院教授关键词:不动产登记\登记机关\登记行为\实质审查\赔偿责任内容提要:加强不动产登记错误的法律救济，是完善我国不动产登记制度的重要内容和目标。我国的不动产登记机关应当统一，并逐步向法院统一管辖过渡。不动产登记行为本质上是民事行为，而非行政行为。对不动产登记应采实质审查制，以强化登记机关的责任。不动产登记错误属民事侵权行为，应通过民事诉讼予以更正和补救。设立赔偿基金，以完善不动产登记错误的赔偿机制。在物权法领域，不动产因其意义特殊而成为立法的重点。而在不动产物权中，登记制度因其功能独特而具有重要作用。在我国，就土地与房屋两种不动产而言，尚存在许多区别。例如，前者的所有权主体具有限定性，只能为国家或集体;后者的所有权主体具有广泛性，可以是国家、集体或个人;前者具有稀缺性和不可再生性，因而在数量上只减不增;后者可通过新建、扩建等不断增加。这些差异表明，文章来源：中顾法律网上网找律师就到中顾法律网快速专业解决您的法律问题在对这两种不动产登记错误时，后者的影响范围要大于前者。为此，本文以房产登记为研究重心。随着我国住房制度的改革，私有房屋遍布城镇和乡村。对多数家庭来说，房屋不仅是重要的生活必需品，而且也是个人或家庭财产的主要组成部分。如果登记机关对此种不动产登记错误，其后果是显而易见的。为此，应将不动产登记错误的法律救济提高到保护个人合法财产所有权的高度上来认识。然而，现实状况表明，在不动产登记错误时，现有法律制度下的救济措施不仅不够及时和便捷，而且也欠缺有效和充分。物权法乃至民法典的制定，无疑为完善我国不动产错误登记的法律救济提供了契机。一、不动产登记错误的救济途径无论对不动产登记采用形式审查还是实质审查，不动产登记的错误均在所难免。问题是，如何有效减少登记的错误以及在登记发生错误时，如何及时、便捷地加以补救。依照我国现行法律规定和实际做法，房屋被登记机关错误登记时，因登记机关颁发房屋产权证的行为系具体行政行为，真正的房屋产权人只能通过行政诉讼程序，请求人民法院依法撤销登记机关错误颁发的房屋产权证，再由登记机关重新登记。房屋本为私权客体，在因登记错误而遭侵犯时，何以不能通过民事诉讼途径，而是通过行政文章来源：中顾法律网上网找律师就到中顾法律网快速专业解决您的法律问题诉讼并据此再由登记机关通过更正而得以救济?究其实质，与我国的不动产登记机关设置及对登记行为性质的理解不无关系。(一)登记机关不动产登记机关的设置事关登记行为的性质，从而直接影响到不动产登记错误时的法律救济途径。在我国制定物权法之际，学者间就不动产登记机关的设置意见不一。这种认识上的分歧，表面上是登记权配置的不同，实质上是如何使不动产登记与私权保护更紧密。关于不动产的登记机关，各国规定并不统一，主要由三种机关负责：一是由司法机关主管，二是由专职机关主管，三是由房地产行政管理部门负责。[1]其中，有些国家将不动产登记与司法权紧密联系起来。例如，依德国《土地登记条例》第1条规定，不动产登记簿由地方法院(不动产登记局)掌管。不动产登记局对位于本区域内的地产有管辖权。如果一宗地产上有多个不动产登记局时，则由权利人自愿选择其中的一个不动产登记局作为登记机构。[2]依日本《不动产登记法》第8条规定，登记事务，以管辖不动产所在地的法务局、地方法务局及其支局、派出所为登记所，而予以掌管。不动产跨数个登记局的管辖区域时，依法务省令所定，由法务大臣、法务局长或地方法务局长指定管辖登记所。在瑞士，依瑞士民法及州法的规定，不动产登记机关通常为各州的地方法院。[3]文章来源：中顾法律网上网找律师就到中顾法律网快速专业解决您的法律问题有学者在考察世界各地不动产登记制度的基础上，归纳出不动产的登记机关有两个规则性的特点：一是不动产登记机关一般是司法机关，二是登记机关的统一性。[4]在此背景下，联系我国目前不动产登记机关的现状，学者间多倾向于不动产登记机关的统一，但对于该机关的设置，却有不同见解，以两个不同的物权法专家建议稿为代表。由梁慧星研究员作为课题组负责人起草的《中国物权法草案建议稿》第20条规定：“不动产登记，由不动产所在地的县级人民法院统一管辖。关于不动产登记机关的组成、登记官员的资格，以及登记程序等，由不动产登记法规定。”其立法理由是：鉴于中国目前在不动产登记上的“多部门登记”、“分级登记”严重违背法理和妨害正常的不动产交易秩序的发展，故根据法理和国际经验，提出由人民法院统一登记的主张。这一主张的另一内容是：登记只能由不动产所在地的县级人民法院管辖，即一级法院统一管辖，废止目前施行的多部门登记，以及在有些地方施行的按照权利人的级别进行分级登记的管辖制度。此制度建立目的，是为了维护不动产登记地籍资料的统一性。[5]而由王利明教授负责起草的《中国物权法草案建议稿》第16条规定：“不动产登记，由不动产所在地的登记机关统一管辖。有关登记机关的组成和登记程序，由法律、法规另行规定。”此规定是考虑到将法院作为登记机关所产生的弊端。一方面，目前我国各级法院承担着繁重的审判任务，如果让它承担繁重的登记工作，未免负担过重，尤其是要让它承担登记的实质审查工作，法院就必须投入大量的人力和物文章来源：中顾法律网上网找律师就到中顾法律网快速专业解决您的法律问题力从事登记工作。另一方面，在物权发生争议的情况下，法院要确定真正的权利人，必须要审查登记的真实性问题，然而如果由法院进行登记，登记的结果必然对法院最后的裁判产生影响。再者，登记在我国具有行政监督的作用，所以登记由行政机关来承担，也具有一定的合理性。问题的关键在于，负责登记的行政机关必须统一，且必须专门化，不能实行多头负责。[6]《中华人民共和国民法(草案)》第10条规定：“不动产登记，由不动产所在地的县级以上登记机构办理。登记机构的设置以及登记程序，依照法律、行政法规有关规定。”该条并未采纳学者间较为普遍认同的统一登记机关的观点。对此，全国人大法工委主任顾昂然于2002年12月23日在九届全国人大常委会第31次会议上所作的《关于〈中华人民共和国民法(草案)〉的说明》中提出：“考虑到统一登记的问题较为复杂，涉及到多年来我国的行政管理体制，也涉及到不少单行法律的规定，对该问题还需要进一步研究。”笔者认为，统一登记机关是完善我国不动产登记制度的基础和保障，既是必要的，也是可行的。由于土地与房屋之间具有天然的联系，因而不动登记机关的统一具有客观基础和内在需求。正如有学者所指出：“中国的不动产登记机关应当统一，这是一个必然的趋势。而且将来的统一，必然是以土地为基础的统一，因为这是自罗马法以来一切建立不动产登记制度的市场经济国家和地区的共同做法。其理论依文章来源：中顾法律网上网找律师就到中顾法律网快速专业解决您的法律问题据是，不动产物权的核心是土地的物权;非直接针对土地的不动产物权也必然是以土地物权为基础的，例如，在大陆法系国家，一般来说，独立的房屋所有权必然建立在地上权之上。”[7]此外，不动产登记机关的统一在我国也是可行的。近些年来，随着政府机构的改革，我国一些城市已实行房产、地产合一制度。依照1995年《担保法》第24条规定，以城市房地产或者乡(镇)、村企业的厂房等建筑物抵押的，其登记机关为县级以上地方人民政府规定的部门。该条之所以未明确登记机关为土地管理部门或者房产管理部门，就是考虑到我国目前在土地与房产管理体制上的不统一。至于我国不动产登记机关是否应统一规定为司法机关，有学者认为，这是物权立法解决不了的，同时也是不实际的。一方面是由于我国行政机关进行登记有其高效、高度公示的特点，其弊端也可通过技术处理;一方面我国司法机关也是受行政权力影响的机关，独立的目的根本达不到，所以，由法院或司法局去履行登记职能从经济成本、效率角度考虑均不适合。[8]笔者认为，我国土地与房产的管理部门皆为行政机关，其合并统一较易操作。而人民法院为国家审判机关，法官的任职条件与现有不动产登记机关的工作人员明显不同，因而由人民法院统一管辖不动产登记难度更大。但需注意的是，即使德国不动产登记由地方法院(不动产登记局)掌管，但它并不是普通法院，也不是特别法院。不动产登记局属法院性质，但担任不动产登记官的主文章来源：中顾法律网上网找律师就到中顾法律网快速专业解决您的法律问题要是另一种与法官类似的专职司法人员“司法官”。[9]虽然我国目前不动产登记改由法院统一管辖的条件暂不具备，尚需经过较长时间的衔接与准备，但法院登记较之于行政机关登记对错误登记权利人的救济途径更为便捷和有效，从而应成为我国未来不动产登记制度改革的方向。(二)登记行为的性质登记行为是行政行为还是民事行为，关系到登记错误的救济途径。一些学者主张我国不动产登记应由法院统一管辖，其立足点正是基于对私权救济的考虑。从我国目前有关房屋登记的法律、法规规定之现状看，有两个现象应值得关注：一是法律规制的对象是城镇房屋，而不涉及乡村私有房屋。其中，属于法律层次的有1995年1月1日起施行的《城市房地产管理法》;属于行政法规层次的有1983年12月17日起施行的《城市私有房屋管理条例》;属于部门规章层次的有：1987年4月21日起施行的《城镇房屋所有权登记暂行办法》、1991年1月1日起施行的《城市房屋产权产籍管理暂行办法》和1998年1月1日起施行的《城市房地产权属登记管理办法》(2001年8月15日修改)等。二是法律规制的方法，侧重于房屋的行政管理，这从上述所列法律、行政法规的名称即可得到印证。我国房屋由作为行政机关的房产管理部文章来源：中顾法律网上网找律师就到中顾法律网快速专业解决您的法律问题门负责登记，加之法律名称包含有明显的行政管理色彩，从而将房产登记行为界定为行政行为也就不足为奇了。近年来，少数学者对不动产登记的行政行为说提出了质疑。例如，有学者认为，房地产登记的性质应为民事行为，其理由是：第一、登记行为源于登记申请人的请求行为，该申请权及所为的意思表示当为民事领域范围。第二、登记的功能主要表现为权利确认功能和公示功能，其本质是为了确保房地产权利人的合法物权，承认并保障权利人对房地产的法律支配关系，以及保护交易的安全和稳定而设计出来的法律制度。第三、从世界范围内看，诸多登记行为产生的诉讼，当事人向法院提起的是民事诉讼，而非国家赔偿之诉;登记机关所承担的赔偿责任为民事责任，而非国家责任。第四、登记与交付是物权变动的公示方法，也是民法物权法的重要内容，动产的交付是典型的民事行为，与之并列的不动产登记如果定性为行政行为，则不伦不类。第五、在国际上，很多国家也将不动产登记的性质界定为民事行为，登记是民法不可缺少的组成部分。[10]还有学者认为，登记在性质上为私法行为当无异议，其特殊之处在于其是国家设立的担负公共职能的机关参与的私法行为。故此，立法者应注意登记之私法属性及保护交易安全之功能，应摒弃批准式的行为观念，剥夺登记机关之行政特权，确立其为法律服务、为当事人服务的立场，这对中国真正登记制度的建立具有指导性意义。[11]文章来源：中顾法律网上网找律师就到中顾法律网快速专业解决您的法律问题由于不动产对国家政治、经济等意义重大，故对不动产的法律规制一方面要通过登记以彰显和保障私权的实现，维护交易安全;另一方面要通过登记及审查，确认其权利来源的合法性，确保税收实现，实现行政管理职能。但是，不动产“私权保护的登记制度与作为课税权行使基础的登记制度大大有别，登记制度的不完备、欠缺或者登记簿的记载内容不完全等所带来的不利益，最终结果仍得由私人承受。可见，不动产登记制度纵有保障国家权力机关课税的行使的性质，但更多的还是与私权保护紧密相连”。[12]民法规范本质上是私法规范，其中虽掺入少量的公法规范，但仍以保障私权的实现为目的。因此，有必要区分纯粹的以行政管理为目的的公法规范与以保障私权实现为己任的公法规范。例如，从立法的价值目标看，不动产登记机关颁发产权证的行为与工商行政管理机关颁发营业执照的行为有着本质区别。前者通过