参与式预算：-概念、类型与模型

LOGO参与式预算：概念、类型与模型引言•20世纪80年代后期以来，拉美地区的左翼政党为了扩大公民权、追求社会公正和推动政府管理体制改革，实施了参与式预算。参与式预算能够使公民直接参与决策，赋予公民在分配资源、确定社会政策优先性，共支出方面以机会。随着低收入、弱势以及边缘的等传统上受排斥的群体获得参与决策的机会的增多，社会与政治排斥将会被逐渐消除。•巴西是世界上最早实施参与式预算的国家，现在依然被当作是参与式预算实践的典范。首先是1989年在巴西的阿里格雷港市实施的，该市当时由工党执政。•受巴西参与式预算实践的影响，参与式预算日前己经扩展到拉美、中东欧、亚洲和非洲等许多国家的次中央级政府和地方政府中，其中包括孟加拉、印度、菲律宾、俄罗斯、南非、泰国和鸟克兰。•目前，仅仅在巴西就有100多个市政当局采用参与式预算来建立支出优先性和配置预算资源。在中国，参与式预算的实践始于2005年浙江省温岭市新河镇，该镇以民卞恳谈的方式，将公众参与纳入到基层人大制度框架内，探索建立参与式预算机制，触及预算决策过程的深层机制，开创了中国基层公共预算改革的先河，引起学界与媒体的广泛关注。•目前参与式预算正在其他很多地区试点，主要是基层(城市街道、乡镇和社区)，且有日益向县、市层级推进的趋势。一、巴西的参与式预算•自1989年世界上第一个参与式预算在巴西诞生以来，包括中国在内的越来越多的发展国家和经济转轨国家(在地方层次)采纳了某种形式的参与式预算(ParticipatoryBudgeting)。•与传统的、政府单方面主导的预算决策制定程序不同，参与式预算要求政府、公民、非政府组织和公民社会组织共同参与预算过程逐，并目允许公民在决定资源“如何使用”和“用于何处”方面扮演一个直接决策者的角色。在操作层面上，参与式预算界定了政府与公民间的责任，以及在预算过程的每个阶段需要完成的任务。作为一个广泛的、以预算为纽带的公共对话论坛，公民与政府在其中可以讨论支出、税收和公共政策执行问题，政府将决策的权威转移给公民并赋权公民参与公共预算事务。•巴西是世界上最早实施参与式预算的国家，现在依然被当作是参与式预算实践的典范。首先是1989年在巴西的阿里格雷港市实施的，该市当时由工党执政。其本意在于帮助穷人和社区获得更多的公共投资。当1989年工党掌握市长职位后，他们通过实施各种机制以解决财政方面的局限、在政府活动中为公民提供更直接发挥作用的空间，以及转变以前政府社会投资的优先顺序。在这些改革的基础上，参与式预算改革应运而生。图1展示了世界上第一个始于巴西波多一阿陇格单市参与式预算的运作流程•参与式预算的大量案例表明，公民素质确实影响参与的质量，但并不构成对民主参与本身的妨碍。几乎所有的参与式预算案例都涉及大量具有不同社会经济背景的参与者，其中许多是普通公民和素质很低的公民。无论多么不完善和取得的成果多么有限，参与式预算的全球扩展(其实许多是类似孟加拉和印度这样的低收入国家)和许多低素质公民参与其中的事实，本身就强有力地表明:如果说政治改革的民主化道路高度依赖于公民素质的话，那么，公共(参与式)预算途径可为公民素质整体偏低国家的政治民主化进程带来希望的曙光。较高的公民素质无疑有助于提高民主和治理)的质量，但并非民主的前提条件。通过增进公民见识和提升公民素质，参与式预算可以作为民主进程的催化剂而发挥正面作用，使公民在民主艺术和社会资本建设方面变得更加成熟，约束政府负责和加强绩效的能力因此而得以增强。如此，参与式预算成为名副其实的“公民学校”，为培养更好的公民、发展自己解决自己问题的自主治理能力以及推进民主进程做出独特贡献。巴西阿里格雷港市的参与式预算•巴西阿里格雷港市的参与式预算是一个年度的、连续的过程。该市共有16个区，每个区的参与者，在预算讨论过程中，都会认真思考和讨论本地区和地方的公共投资项目。此外，还存在若干全市范围的专题预算团体，如交通、教育、文化、健康和社会福利、经济发展和税收以及城市组织和乡村发展等。这些地区和专题预算团体决定着城市可支配资金的优先性，这些资金是根据市政府的裁量权而不是先决条件来分配的。•参与式预算包括三种相似的会议——社区会议、专题会议和全市范围的代表会议。每年参与式预算启动的标志是市政府就上一年度的支出所提交的正式报告，他们称之为账目陈述。这些会议一年之中通过这三种高度组织起来的形式连续不断地进行。•每年的3～4月，居民根据居住区的划分，在各自地区参加第一次全体会议。这些开放的会议通过社区首先需要对外发布公告。参与者审查上一年度的预算和各种项目，选举代表代表本地区居民参与随后举行的预算协商。这些最初的会议主要是为了动员和激发社区的利益，吸引新的参与者，而不是就预算做出决定。•4～5月份，被选举出来的代表，将固定地会见社区居民，了解和讨论社区的需求和技术项目问题。在这些会议中，社区成员认真思考和讨论关于其社区的支出优先性，由选举产生的代表来编制优先项目。•5～6月份，每个地区的代表将会召集第二次公开大会，在会议上，他们将提出对社区优先性的关注，并投票决定哪些为整个地区的优先性。这些代表还将选举参加全市预算议会的市议员。•7～9月，市预算议会将要形成参与式预算。议员根据一致同意的评价模型和权重标准来分析预算需求。这些标准包括：1）地区确定的项目优先性；2）本地区人口占城市总人口的比例；3）地区预算会议上参与者的数量；4）地区贫穷或低收入的标准。通过运用权重乘数，这些标准就被转换成得分。某一个预算项目的得分越高，它就越有可能获得资助。•9月份，预算议会向市长提交参与式预算。市长具有否决权，但他基本上没有行使过。在认可预算后，市长将它提交给代表大会。虽然大会可以选择拒绝预算，但社区的压力总是能保证预算获得通过。•在随后的时间里，预算代表将会监督资助项目的实施。必要的时候，他们还可以修改项目预算，并解决有争议的问题。•在整个参与式预算过程中，行为者是不同的。城市居民在其自身的社区思考、讨论并决定公共资本支出，并支持全市的某些资本和在建项目。低收入、文盲、少数族群和妇女按照其与城市总人口的比例参与预算过程。然而，在某种程度上，他们很少有可能会被选为预算代表或议员，也许因为他们没有时间、关系和政治经验。市政职员，在促进预算协商过程中，主要是提供技术性的帮助。在市长办公室内部，社区关系协调机构的地区协调员与社区领导人一起工作，组织预算会议和处理社区的要求。计划办公室与参与者一起工作，保证预算项目的经济和技术可行性。市长向市议会提交参与式预算，后者负责批准最终的预算。二、世界各国参与式预算的实践模式阿根廷•在阿根廷实施参与式预算的几个城市中，罗萨里奥市在促进地方民主参与方面最为突出。该市共100万居民，是阿根廷的第三大城市。1989年以来，市政府在公共卫生、稳定经济、儿童福利和分权等方面实施了许多进步的、参与性措施。•2002年，在吸收巴西经验的基础上，该市启动了参与式预算项目。该市的参与式预算以一年为周期，4000多居民协商并决定怎样分配800万美元的市政预算。决策过程以6个区的社区会议为起始，在这些大会上，居民确定地方的需求和解决这些需求的可能性计划，并选举预算代表将这些计划提交给本区的参与理事会。在随后的3-4个月中，每个理事会每周聚会一次，在市政府官员的帮助下，讨论这些计划，并对社区做出回应。在这些正式会议之外，代表们经常参与社区计划的参观考察，并与社区居民一起参与反馈会议。最后，这些理事会在地区大会上提出计划，社区居民则投票决策批准哪些计划。随后，预算代表负责监督这些计划的实施。•通过参与式预算这种地方治理模式的实践，普通民众学会了参与、表达和决策的政治技巧。研究表明，参与式预算的实践，在公民权和民主方面为民众提供了有力的学习经验，它是一种非正式的教育空间。参与者变得更有知识、更民主、参与更积极、也更关心公共利益，这些也表明，参与式预算是一种创新的“公民学校”，它提高了民众民主协商和决策的能力，形成了一种更民主的政治文化。加拿大•在加拿大，参与式预算对实施条件的关注尤其引人注目。加拿大的经验表明，参与式预算的实施，必须具有下列条件：•第一，执政的左翼政党，必须对实施参与式预算负责。•第二，参与者选择的计划或项目能够及时实施。•第三，既有的社会运动、社区组织和自愿团体等组织性网络，将为参与式预算提供支持。•第四，政府必须有充分的自主决定的资金，例如预算总支出的12—15%，这样，民众才能够参与涉及新的公共计划的有意义的协商。•在加拿大的城市治理之中，现实并非完全满足所有这些条件。在加拿大，组织化的城市政党并不普遍。而有的城市，由于缺乏参与、协商和政治平等的民主条件，代表是不充分的。在缺乏必要条件的情况下，在开始阶段，必须将参与式预算整合进现存的官僚结构之中，从而避免行政混乱。印度尼西亚•在印度尼西亚，参与式预算是2000年开始的“公众参与预算过程创制权”的一部分。与此同时，印度尼西亚透明预算论坛也启动起来了，它包括若干研究机构和非政府组织。雅加达在国家和地方层面上实施了一项多年的公众参与预算过程的实践。•印度尼西亚透明预算论坛最初有这样三个目标：形成在规范基础上执行支出分析的能力。一般指的是普通民众、非政府组织、政府的政策制定者，中央和地方的议会，以及其他关键的利益相关者；更好地理解不同行政层级和部门的预算分配和支出，包括那些预算外活动；鼓励透明实践，以支持一种更负责的、服务导向的公共服务供给。•印度尼西亚实施参与式预算取得了很大的成就：对于政府来说，预算不只是公共财政的工具，也是民众在政治上表达其需求的空间。参与式预算赋予民众更多的表达。非政府组织和研究机构，也开始重视审查预算分配和腐败的影响；透明预算论坛在促进预算信息透明方面有所突破。改善了预算资料信息有限、议会中预算委员会参与不足等状况；非政府组织可以在预算参与中更有效，如果它们对分配支出的预算、基础等相当了解的话。民众通过各种途径参与其中有助于改善决策，从而使决策对公共需求更敏感。另一个重要的问题是，这样可以让公众知道政府财政资源在满足人民需求方面的局限。爱尔兰的社会伙伴关系协议•1987年以来，爱尔兰就已经达成了5个“社会伙伴关系”协议，在这些协议中，政府和许多公民社会组织广泛参与了经济和社会目标的咨询。社会伙伴关系的观念形成于1980年代，它是对爱尔兰衰退（1980—1987）、高通胀、沉重的债务和赤字的反应。1986年，国家经济和社会委员会开始在共同学习过程中推进各种“社会伙伴”的咨询，以容纳各种社会经济选择、挑战和平衡等观点。•在实施社会伙伴关系协议之后，爱尔兰经济取得了巨大的成功，人们普遍将伙伴关系看成是这种成功的动力。社会伙伴关系协议因为通过谨慎的公共财政管理、维持低通胀、低利率、可信的汇率和改善竞争等促进了参与而赢得了声誉。此外，社会伙伴关系也创造了社会资本和信任，因为这些伙伴都知道他们将为其承诺负责，并会在未来的谈判和协商中再次相遇。三、参与式预算的目标和原则参与式预算的目标：促进公共学习和积极公民权；通过改善政策和资源分配，实现社会公正；改革行政机构。所有的参与过程设计、可支配资源的确定，以及预算过程的监督和评估等，都是围绕着这些目标来进行的。参与式预算的原则：•参与。参与式预算允许更多的民众成为决策过程的一部分。参与决策的机会与公共资金项目分配相关，这种机会已经使地方政治文化从对抗性策略和腐败的政治讨价还价逐渐走向了建设性的讨论和治理过程的公民参与。•平等。参与式预算力图创造一种更平等的资源和政治权力分配机制，其目标在于创造一种新的决策过程，其中，参与者享有更多平等的权力，从而能够防止强势集团为私利占有公共资源。•教育。参与式预算的过程就是公民教育的过程。它有助于人们理解怎样成为更优秀的公民，怎样更积极地参与地方治理。•透明。参与式预算能够使政府的支出更公开，决策更透明，政府本身也更负责。它有助于将预算过程向更广大的民众开放，以接受审查，从而减少腐败的机会。•效益。参与式预算的功能还在于能够用最小的资源获得最大的产出。这些产出包括预算资金的分配，更多的公