我国公共政策制定过程中的公民参与

我国公共政策制定过程中的公民参与·1引言现阶段，随着社会主义市场经济和政治民主乃至行政民主的迅速发展，公共政策已经成为政府调控现代市场经济和进行社会管理不可或缺的重要手段之一，其作用和影响愈来愈大。能否制定出科学、合理、公正的公共政策，关系着国家未来的发展方向。于是人们不断地从多方视角、通过多种途径进行探讨及实践。其中，公民参与可谓是提高公共政策质量的重要途径之一，甚至将其视为公共政策的基石。美国学者约翰·克莱顿·托马斯这样强调:“公民参与是信息时代政治社会生活不可或缺的一部分，是政府和公共管理者必须面对的环境和情形。”我国公民参与公共政策制定虽进入新的发展时期，但如何将有效的公民参与纳入到公共管理过程中来，在公共政策制定与执行中融入积极、有效的公民参与，仍需要长期的努力。公民参与，具有极其重要的功能，它贯彻民主信念的进一步落实可以发挥集体智慧去解决社会问题。可以使更多的公民认识政府政策的制定和执行。经过集体参与，互相取长补短，可减少政策上的流弊与个人的私欲、影响政策的成败、促进公民个人的成长。由此可见，公民参与对于公共政策的制定具有举足轻重的作用。·2公民参与的相关概念及理论2.1公民参与的概念公民参与是指一个国家的普通公民个体以及由普通公民所组成的各类社会组织和群众团体在国家法律规定的范围内，依据法律赋予的权利和手段，按照法定程序，通过一定的参与渠道参与国家社会政治生活，从而影响政府公共政策或公共事务的行为过程，是普通公民在政治生活中运用和行使公民权利来对公共政施加影响的合法行为。其参与行为具有非法定职业性，参与重心在于影响政府的公共政策制定过程，参与的目的在于促成特定利益的实现。公民参与是现代民主政治制度下一项基本的公民权利，也是民主政治的重要标志之一。2.2公民参与的发展历程最早的公民参与形式出现在古希腊，因其是城邦共和国自由民全部参与政治决策，享有政治自由。而在现代的西方最早提出公民参与概念的是研究比较政治的西方学者。例如著名的政治学者阿尔蒙德和维巴将具有高度参与的政治文化称为“公民文化”，以强调民主政治中公民的地位与角色，同时凸显公民参与的重要性。从20世纪50年代开始，“公民参与”的概念便被大量引入政治学和公共管理学领域。在此期间有许多学者对公民参与持有不同的观点。布斯和斯莱格森认为，“公民参与就是影响或试图影响公益分配的行为”。纳尔逊认为，“公民参与是旨在影响国家或地方政府的行动或有组织的平民的行动”。孔奇认为，“公民参与是个人或个人组成的集体有意或无意地反对或支持、改变或维护一个政府或团体的某些特征的一切行动（或不行动）”。维巴和奈伊认为，“公民参与是在政治体制的各个层次中，意图直接或间接影响政治抉择的个别公民的一切自愿活动”。赫伯特·麦克劳斯基认为，“公民参与是表示社会成员选择统治者以及直接或间接的在公共政策形成等方面的自愿活动”。公民参与的理论先驱安斯坦认为，“公民参与是一种公民权力的运用，是一种权力的再分配，使目前在政治、经济等活动中无法掌握权力的民众，其意见在未来能有计划地被列入考虑”。随着“公民参与”的概念被大量引入政治学和公共管理学领域。有一个重要的转变那就是“公民参与”的概念不在仅仅存在于“公民行使选举权”这样的代议制民主的范围内，也进入了“公民参与公共决策”这样的协商民主领域。从20世纪60年代开始随着“新公民参与运动”的开展，特别是新公共管理的兴起，掀起了公民参与公共政策的新高潮。20世纪60年代美国政府颁布了新的公民参与保护法案，传统的专家治国理念受到了更加严重的挑战，在与公民切身利益息息相关的公共事务领域公民参与公共政策制定已成为日常政治生活中必不可少的一部分。对于公共政策许多学者持有不同的观点。公共政策的创始人之一哈罗德·拉斯维尔和亚伯拉罕·卡普兰认为，“公共政策是一项含有目标、价值与策略的大型计划”。政治学学者戴维·伊斯顿认为，“公共政策就是对全社会的价值作权威的分配”。这种理解从政治学的角度出发，强调的是公共政策的价值分配功能。政策论研究者詹姆斯·安德森认为，“公共政策是政府的一个有目的的活动过程，而这些活动是由一个或一批行为者未处理某一问题或事务采取的”。托马斯·戴伊认为，“公共政策是政府选择作为或不作为的行为”。这种理解突出强调公共政策的行为特征。随着公共政策制定中公民参与程度的不断深入，国外学者们的理论研究也不断深入。国外学者们的这些理论对中国公共政策制定中公民参与的研究有一定的借鉴意义，但由于中国的社会制度与特有的国情与西方国家有着巨大的差异，他们的理论不能完全解决中国公共政策制定中公民参与存在的问题。所以，不能生搬硬套西方的理论，而应结合中国现有的特点，提出完善中国公共政策制定中公民参与的对策。2.3公民参与的理论分析由于公民参与公共决策的制度建设在我国当代社会发展中具有特别重要的地位，2001年国家自然科学基金和2002年国家社会科学基金都将“听证制度”作为了重要研究项目。国内学术界近年来对公民参与公共决策的机制和方法的研究已渐成热点。据不完全统计，仅2006年，国内就发表有关论文数十篇。但是，从总的情况看，当前我国学术界对公民参与公共决策的机制和方法的研究主要集中在听证制度方面，(如彭宗超、薛澜、阐坷合著的《听证制度》就是其代表作)，而对其他的一些公民参与公共决策的新形式仅停留在一般性的介绍方面，(如李建中的《长三角发达地区公民参与公共决策动作模式分析》2005年；吴利平著《中国转型期的公民政治参与》2006年)，总体上还缺乏系统的分类归纳和理论分析。因此，以建设社会主义和谐社会理论为指导，系统总结我国公民参与公共决策的机制和方法创新的过程与经验，分析公民参与公共决策的方法的内在结构、适用范围和实施途径，确立公民参与公共决策的种类方法的选用模型，已成为具有重要的理论和实践意义的课题。党的十六大政治报告明确提出：“各级决策机关都要完善重大决策的规则和程序，建立社情民意反映制度，建立与群众利益密切相关的社会听证制度，完善专家咨询制度，实行决策的论证制和责任制，防止决策的随意性。”显然，党中央将确立适合我国国情的公民参与公共政策的有效机制和科学方法，使公民参与公共决策的活动能够在“有序”的形态下展开，作为了我国社会主义政治文明建设的核心内容之一。·3公民参与我国公共政策制定的作用现代政府对公民参与政策制定的推动和公民参与政策制定的热情暗示了公民参与对于政策制定具有十分重要的意义和作用。具体分析，公民参与政策制定的作用有以下三点。3.1保证公共政策的公共利益价值取向公共利益是公共政策的本质所在和制定依据。当代民主国家是人民主权国家，所以维护和增进社会公共利益是政府行动的最高越属性义务和责任，政府制定的政策必须服务和增进社会公共利益，以公共利益为政策制定的出发点和决策依据，以公共利益为政策的最高目标。但是，在现实的政策制定过程中总是存在着背离公共利益的离心力。正如公共选择学派所指出的那样，从事政治活动和从事经济活动的都是理性自利的追求效用最大化者；政策制定人员并非道德完善，一心为公，他们一有机会就会谋求个人私利。在缺乏有效监督的情况下，政策制定人员手中的权力为他们谋取私利提供了机会，他们进行权钱交易，以公共政策背离公共利益的代价换取个人私利的满足。以整体形象出现的部门和行业与个人一样更愿意实现本部门，本行业的利益最大化。他们垄断政策制定权制定出的公共政策更多的代表部门利益和行业利益，而非公共利益。迫使公共政策背离公共利益的第三种力量是某些个体和利益集团的寻租活动。这些个体和利益集团利用特殊的关系网络和资源优势，向政策制定人员行贿，改变公共政策的规定性，将公共政策变成寻租者对某一领域或行业实施控制，获取高额垄断租金得工具。公民参与对公共利益异化的治理，保证公共政策的公共利益价值取向是通过权利分享，权力监督和博弈制衡实现的。公民参与政策制定打破了政府内部的政策制定人员对政策制定权的垄断，公民获得了部分政策制定权。权力的分享可以实现以权力约束权力，限制政策制定人员和部门、行业谋取私利的行为。公民参与使政策制定过程透明化，公民获得了更多的知情权，对政策制定权力运用的监督更加有效，各种权钱交易现象就会减少。公民以合法的途径普遍参与政策制定，有益于形成各种利益力量和利益集团之间的博弈制衡局面，促使政府在政策制定过程中不得不考量个方面的利益诉求，形成代表公共利益的公共政策，从而避免个别利益集团用非法形式对政策制定施加单独影响，扭曲公共政策的公共利益价值取向。3.2提高公共政策的科学性公共政策的科学性是政策达到目标，实现价值的保证。一项科学的公共政策至少要符合三方面的要求。1，目标导向性。公共政策必须以解决公共政策问题，维护或增进公共力利益为目标。2，社会可行性。公共政策在执行中不会遭到社会普遍或一部分人的强烈抵制，最好可以得到社会较为广泛的支持和认同;同时，公共政策的执行不会造成严重的社会问题和历史遗留问题。3，经济效益性。公共政策尽可能以最小的成本投入获得最大的收益产出，形成最佳的投入产出比。成本和收益不仅要包括可以用货币衡量的经济价值，还要包括无法用货币衡量的社会价值。要实现贡政策的科学性必须具备充分的信息，创造性的思维和专业技术知识等条件。公民参与有利于帮助提供实现政策科学性所要求具备的条件。公民参与从不同角度，不同层次提供了关于政策问题的丰富信息;公民巨大的创造力在参与政策制定中得到发挥，有助于形成最优的政策方案;公民中的专家学者则提供了实现政策科学性所必需的专业知识。公民参与还增强了政策的目标导向性。公民参与政策制定的基本动机是为了维护和扩大自身的利益，因此，他们必然要求公共政策的目标导向性，确保公共政策制定是为了解决政策问题，实现公共利益。公民参与也提高了公共政策的社会可行性。公民亲自参与选择的公共政策容易得到公民的广泛认同和支持，使政策在执行中不会遭到普遍的抵制。公共政策可行性的提高又降低了公共政策执行的成本，公民为追求利益的广泛参与扩大了公共政策惠顾的范围，增加了公共政策的产出收益，公共政策的经济效益性也得到了提高。所以说公民参与提高了公共政策的科学性。3.3优化公共政策体系公共政策体系是一个国家或地区不同层次，不同方面的所有政策形成的结构和系统。单项公共政策的质量再高，也无法改变一个国家或地区贫穷落后的面貌；政府管理社会，推动社会进步发展的功能是依靠完善的政策体系实现的。公共政策体系在纵向上包括元政策、基本政策、方面政策三个层次；在横向上包括经济政策、政治政策、文化政策和科技政策等诸多方面。完善的政策体系既指纵向各个层次政策的相互协调，又指横向上各个方面政策的相互配合。在现实的公共政策实践中，信息不完全，个人、行业、部门利益的驱使，不了解社会公众的政策需求，政策制定者视野狭隘、目光短浅，对政策方案的预期效果缺乏科学预测，对政策执行效果缺乏正确的反馈、评估等因素造成了各个层次，各个方面政策之间的冲突、矛盾，以及缺乏协调、配合的政策体系不完善现象。如上文分析，公民参与政策制定有助于解决个人、部门、行业通过公共政策追求私利和信息不完全的问题，从而减少了因这些因素形成的政策冲突和政策不协调现象。其次，公民参与政策制定使政策制定主体更加清楚社会公众的政策需求，在原有政策基础上制定出与之相互协调配套的政策，满足公民的要求。公民参与有助于扩大政策制定主体的视野，使政策制定建立在对整个政策体系审视分析的基础上，减少政策之间的矛盾。最后，公民基于利益动机，对政策方案的预期效果有最为深刻的洞察，最为敏锐的把握；公民作为各种政策的对象，受所有政策效果的影响，对各种政策的执行效果最为清楚；公民参与提高了对政策方案效果预测的科学性，使政策制定者获得了各种政策执行效果的准确反馈。政策制定者在比较政策方案预期效果和正在执行的政策的执行效果的基础上制定政策，将会减少与现有政策的冲突。各项政策之间冲突的减少，协调、配合程度的增加，优化完善了政策体系，推动了社会的和谐发展和全面进步。公民参与公共政策的制定是民主的必然要求，它真实地反映了政府与公民的关系，能够使公民的利益得到更好的维护和发展。