对WTO竞争政策议题的认识--从杜哈部长宣言谈起

2019/8/301對WTO競爭政策議題的認識－－從杜哈部長宣言談起胡祖舜壹、背景說明2001年11月世界貿易組織(WTO)第四屆杜哈(Doha)部長會議，就有關貿易與競爭政策的互動，通過了以下三段決議文1：23.基於承認多邊架構對促進競爭政策對國際貿易發展可提供的供本文作者為行政院公平交易委員會企劃處科長。123.Recognizingthecaseforamultilateralframeworktoenhancethecontributionofcompetitionpolicytointernationaltradeanddevelopment,andtheneedforenhancedtechnicalassistanceandcapacity-buildinginthisareaasreferredtoinparagraph24,weagreethatnegotiationswilltakeplaceaftertheFifthSessionoftheMinisterialConferenceonthebasisofadecisiontobetaken,byexplicitconsensus,atthatsessiononmodalitiesofnegotiations.24.Werecognizetheneedsofdevelopingandleast-developedcountriesforenhancedsupportfortechnicalassistanceandcapacitybuildinginthisarea,includingpolicyanalysisanddevelopmentsothattheymaybetterevaluatetheimplicationsofclosermultilateralcooperationfortheirdevelopmentpoliciesandobjectives,andhumanandinstitutionaldevelopment.Tothisend,weshallworkincooperationwithotherrelevantintergovernmentalorganisations,includingUNCTAD,andthroughappropriateregionalandbilateralchannels,toprovidestrengthenedandadequatelyresourcedassistancetorespondtotheseneeds.25.IntheperioduntiltheFifthSession,furtherworkintheWorkingGroupontheInteractionbetweenTradeandCompetitionPolicywillfocusontheclarificationof:coreprinciples,includingtransparency,non-discriminationandproceduralfairness,andprovisionsonhardcorecartels;modalitiesforvoluntarycooperation;andsupportforprogressivereinforcementofcompetitioninstitutionsindevelopingcountriesthroughcapacitybuilding.Fullaccountshallbetakenoftheneedsofdevelopingandleast-developedcountryparticipantsandappropriateflexibilityprovidedtoaddressthem.2019/8/302獻，並承認第24段所提及在此領域內的更進一步技術協助與能力建制的需要，部長們因此同意，將在第五屆部長會議後，基於在該屆部長會議依照明白的共識所另行作成的決議，就將來談判的形式，展開談判。24.部長們承認開發中國家與低度開發國家在此領域中獲得進一步技術協助與能力建制的需要(包括政策分析與發展，使其更可以評估更緊密的國際合作對其經濟發展之政策及目標、以及人力與機構發展，可能產生的含意)。為達此目的，吾等應與其他相關政府間組織(包括UNCTAD)合作，並透過適當的區域性與雙邊管道，對此種需求，提供強化的且足夠資源的協助，以作為回應。25.在第五屆部長會議召開前的這段期間，貿易與競爭政策互動工作小組的進一步工作，將著重在澄清：核心原則(包括透明化、不歧視與程序的公平性、及核心卡特爾的規定)；自願性合作的形式；以及透過機構建制，支持開發中國家競爭機構的逐漸強化。就此，開發中國家與低度開發國家參與者的需求及處理此等問題的適當彈性，均應被納入考量。綜觀本三段決議文，第23段中「明白的共識」是「競爭政策」是否成為新回合談判議題的關鍵，有了「明白的共識」方能決定「將來談判的形式」。第24段中「技術協助與能力建制」及第25段「核2019/8/303心原則」、「自願性合作的形式」、「適當彈性」是獲得「明白的共識」前所先必須解決的課題，尤其是大部分的開發中國家及低度開發國家是否不再因此反對「競爭政策」議題的談判。至於已開發國家對「競爭政策」議題的態度，除美國外2，多不排斥於第五屆部長會議後即展開談判，尤以歐盟態度最為積極。我國施行競爭法已逾十年，在執法及成效上，與歐美各先進國家差距不大，尚不因「競爭政策」議題納入新回合談判而有執法上之滯礙，另我國為一貿易導向的國家，進口國透過競爭法的實施，以確保市場競爭之公平，實有利我國商品的輸出，再者，「自由化、國際化、制度化」亦為我國經濟發展基本方針。是以，應可明確表達贊成「競爭政策」成為新回合談判議題的立場，惟對於建立「明白的共識」過程中所必須解決的課題，則可在西方國家與開發中國家及低度開發國家之間的爭執中，找尋「利基」。對於杜哈部長宣言中有關「競爭政策」的認識及可能面臨的問題，或可依談判的程序事項、談判的實體範圍、對開發中及低度開發國家的技術協助，分項述之。然在分述前，則應對第23段「明白的共識」的含意先行探知。2美國一方面擔心反傾銷議題被夾帶進入競爭議題，另一方面亦認為雙邊與區域的合作，更屬適當的處理方式，故反對將「競爭政策」列為新回合談判的議題，惟近日態度已稍有鬆動。2019/8/304貳、「依明確的共識所作成的決議」的含意第23段「依明確的共識所作成的決議(adecisiontobetakenbyexplicitconsensus)」雖是第四屆部長會議的宣言，但是否有「依明確的共識所作成的決議」則需俟第五屆部長會議時方能決定。事實上，因為不少開發中國家的保留態度，第四屆杜哈部長會議主席曾對本段文字做了些結論說明－－應給予每一個會員有表達談判形式為何的權利，並應避免在尚未達成明確共識前，即於第五屆部長會議後展開談判3。上開說明已透露了達成共識的困難性。另從上開主席結論說明應可推知，「共識」的達成應指的是「明確的談判形式」之共識達成。聯合國貿易發展委員會(TheUnitedNationsConferenceonTradeandDevelopment；UNCTAD)指出談判的形式(modalitiesofnegotiations)可分成程序上(procedural)與實質上(substantial)的4：在程序上，我們必須面對－－(一)是多邊的談判，還是複邊的談判。(二)會員國是否可自由的「參加」或「退出」談判。(三)在正式談判前，是否有必要有會前談判期(pre-negotiatingperiod)。3“gaveeachMembertherighttotakeapositiononmodalitiesthatwouldpreventnegotiationsfromproceedingaftertheFifthSessionoftheMinisterialConferenceuntilthatMemberispreparedtojointaexplicitconsensus.”SeeWTOSummaryRecordofthe9thMeeting,WT/MIN(01)/SR/9.4UNCTAD(2002),“CloserMultilateralCooperationonCompetitionPolicy:theDevelopmentDimension.”2019/8/305(四)在談判前，所有會員是否均須有競爭法。事實上，對於程序事項的決議，WTO第四屆部長會議決議文甚少觸及，僅有將來的國際合作方式應為「自願性合作的形式」的表示5。在實質上，談判時則必須包括－－(一)核心原則：非歧視性和透明化。(二)核心原則在對開發中或低度開發國家的要求上是否應有不同的對待處理(specialanddifferentialtreatment)。(三)第25段提及的「適度彈性」(appropriateflexibility)的真正涵義為何？參、談判的程序事項WTO談判模式有多邊也有複邊，視議題性質而訂，在探討「競爭政策」議題時，複邊談判模式是最常被提及的方式。歐盟在1995年曾作成「新貿易秩序下的競爭政策：強化國際合作與規範」報告書(the1995expertGroupReporton“CompetitionPolicyintheNewTradeOrder：StrengtheningInternationalCooperationandRoles”)，建議訂定「競爭與貿易複邊協定」(PlurilateralAgreementonCompetitionandTrade，簡稱PACT)開放給所有國家參與，PACT亦可納入WTO附件5見羅昌發(2001)，”WTO新回合談判我國關於競爭政策應有的立場研究”，行政院公平交易委員會合作研究計劃。2019/8/306之下做為複邊貿易協定的一種，使貿易與競爭規範可相互補充。但複邊貿易協定或談判模式可能面臨一個問題，即倘若有重要貿易國家，例如美國，不願參與，則在規範各國反競爭行為的效果上，必將大打折扣。但若採行多邊貿易協定或談判模式，則由於各國市場結構不同，顯然無法進行較為深入的規範。對此問題的解決，台灣大學羅昌發教授(2001)6主張可採取雙層作法(two-tiersapproach)，亦即在多邊層次上設置一般且各國均能接受的原則(例如核心原則、技術協助等)，且此原則應有最低標準(minimumstandards)的訂定；在複邊的層次上，則進行較為深入的規範與合作(例如惡性卡特爾的處理、跨國結合的規範、自願性合作的形式等)。而為了確保談判的進行，並獲致最終結論，在多層次的談判上各會員國均有義務參與，在複邊的談判上則應鼓勵已有競爭法的會員國積極參與，同時亦歡迎尚未有競爭法的會員國參與討論，換言之，不以會員國是否有競爭法為參與複邊談判的前提7。如此一來，也可免除會前談判期的安排。至於「自願性合作」，係為降低各會員國間在競爭法執行上可能的衝突並促進相互間的合作關係。在歷次WTO「貿易與競爭政策互動工作小組」會議中提到之合作形式不外乎競爭法合作協定、定期諮6羅昌發(2001)，”WTO新回合談判我國關於競爭政策應有的立場研究”，行政院公平交易委員會合作研究計劃。7新加坡並未施行競爭法，但「競爭政策」仍是星國與日本談判自由貿易區協定的議題之一。2019/8/307商、同儕檢視、甚或爭端解決機制等，目前各國對以上的形式，原則上並不反對，只是開發中國家憂慮其權益是否得以確保。就「自願性合作形式」而言，今天的重點並不在「形式」，而在如何的進行合作，既然是「自願」，自無強制的可能，沒有拘束性，效果自然有限，所以須建立誘因，引誘開發中國家，能心甘情願的參與合作，因此，「不對稱的合作」(asymmetricalcooperation)是一個值得考慮的方式，所謂「不對稱的合作」就是在合作的過程中已開發國家多負擔一些義務，開