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1论促进地区经济协调发展的财政政策论促进地区经济协调发展的财政政策发布时间2000年07月24日刘溶沧夏杰长地区经济发展不平衡（unevendevelopment）是世界各国经济发展过程中的重要现象特别是在经济转型或经济起飞时期更是一个普遍性规律在我国改革开放的过程中也伴生着一系列不平衡、不协调问题地区经济发展不平衡已是一个不争的事实东西部经济发展差距的不断扩大及由此引起的地区经济的非协调发展已成为社会各方面普遍关注的焦点问题国内外不少学者对我国地区经济发展差距问题进行过较全面、多视角的探讨本文则专门从财政的角度来分析我国地区经济发展差距扩大的原因及其后果并寻求促进地区经济协调发展的财政政策2一、我国地区经济发展差距的实证分析表1“三大地带”人均GDP及差距变动情况年份东部地区人均GDP／元中部地区人均GDP／元西部地区人均GDP／元中部同东部相对差距％西部同东部相对差距％1978198019861987319881989199019921993199441995463.71145.61683.11864.31963.952259.13032.64081.65420.86777.46777.4310.16386.2771.21074.71263.81178.671358.21712.12206.82891.43690.7250.8313.98616.8881.1967.21078.11202.991518.41886.92391.62945.333.132.232.71036.136.735.639.943.51145.946.745.745.944.946.247.71248.145.146.849.953.81355.956.5资料来源根据《全国各省、自治区、直辖市历史统计资料汇编》（1949－1989）、《中国统计年鉴》（1996）有关资料计算本表的价格均为当年价格中共十一届三中全会的召开确定了我国改革开放的基本方针由于中国地域辽阔情况千差万别为慎重起见我国的对外开放并不是在一夜之间各地全面实行的而是采取了从点到面、逐步推进的战略首先实行的是沿海特区然后是沿海开发城市再到长江三角洲、珠江三角洲等沿海地带现在正在向内地推进与开放相伴随沿海地区的对内改革也较中西部等内陆地区起步早、步伐快为充分发挥东部地区的区位优势国家还对东部地区实行了政策倾斜东部地区借助已有的经济技术基础在政策倾斜的条件下经济迅速发展同时拉开了同中西部地区的差距衡量地区间发展差距的指标有很多但最能反映一个国家或地区综合经济实力和发展程度的指标则是GDP因此我们将对各地的GDP作多视角的分析和考察并由此判断地区间14经济发展的差距及走势１．“三大地带”人均GDP差距不断扩大人均GDP是反映一个国家或地区经济发展水平的最重要的指标我们如果用人均GDP的相对差距（相对差距＝（1－小值大值）×100％）作为衡量地区间经济发展水平变动方向和强度的依据则可以从表1得出一个基本结论三大地带各自的人均GDP都成倍迅速增长但中西部同东部相比其经济发展水平之差距却在急剧扩大从表1不难看出三大地带的人均GDP无论是绝对差距还是相对差距都十分明显而且呈现不断扩大趋势在1978－1995年的18年中中部同东部人均GDP的绝对差距由1978年153元扩大到1995年的3987元扩幅达20倍相对差距由1978年的33.1％扩大到1995年的45.5％扩幅达12.4个百分点；西15部同东部人均GDP的绝对差距由1978年的213元扩大到1995年的3832元扩幅达18倍相对差距则由1978年的45.9％扩大到1995年的56.5％扩幅达11.6个百分点特别是1991年以后差距扩大的态势又有所强化仅5年内中西部同东部的相对差距扩幅就分别达9.9个百分点和11.4个百分点２．中国人均GDP的地区差远高于国际水平为了判断中国地区经济差距是否过大或过小除了进行纵向历史比较与发展分析之外还需作国际范围的比较在进行比较时我们虽然会遇到统计口径及总人口规模和国土面积差异较大的困难也许存在一些误差和遗漏但这种国际比较毕竟给我们提供了一个参考系表2人均GDP（或人均收入）地区差距的国际比较国别年份最大值／最小值（倍）相对差异系数（％）中国16前南斯拉夫希腊德国韩国意大利17英国美国澳大利亚印度尼西亚199319881988181988198519881988198319197819839.57.81.691.931.53202.341.631.431.135.3070.92153.610.013.014.826.015.02211.14.745.8从表2可以看出中国人均GDP的地区差距不仅远高于美国、德国这样的发达国家也高于印度尼西亚这样的发展中国家甚至比分裂前的南斯拉夫还要大由此可见一斑因此对正处在经济转轨和体制变革时期的中国政府来说缩小地区间经济发展差距已是一个刻不容缓的重要问题３．中西部的地均GDP水平也明显低于东部地区23中国各地的人口密度差别甚大所以用区域人均GDP未能全面反映我国的区域差距问题当我们把目光移向地域GDP时我国区域差距的图象就更加清楚地均GDP是一个反映产值密度及经济发达水平的极好指标它比人均GDP更能反映一个区域的发展程度和经济集中程度表3反映了1995年以来中国地均GDP差距不断扩大的情况表3中国地均GDP的差距及变动情况（1984－1994）地均GDP（万元／平方公里）地均增长率1984199410年（倍）年均％东部地区中部地区西部地区29.7248.12.0204.943.512.05.904.37255.0021.318.319.6资料来源根据《中国统计年鉴》（1985－1995）有关数据计算而得我们从表3不难得出两个基本结论一是我国地带和地域间的经济集中度存在着巨大的差异1994年东部地区的地均GDP分别是中部地区和西部地区的4.71倍和17.1倍差距之大远远超过了人均GDP；二是地带和区域间的经济集中程度明显扩大1984年东部地区每平方公里GDP分别为中部地区的3.67倍和西部地区的14.85倍1994年就分别扩大到了4.71倍和17.1倍26４．中西部地区GDP份额在不断下降在全国经济都有较大增长的同时由于东部沿海地区得天独厚的条件、较好的投资环境和有利的经济政策致使东部沿海地区发展更快从而在共同发展的基础上地区间经济发展差距又有所扩大其典型必须就是沿海地区在GDP中的份额上升而中西部地区所占份额下降（见表4）表4中国地区间GDP份额的变化（1984－1994）GDP（亿元）年均增长率％占GDP份额增减百分比％1984199419841994东部地区中部地区27西部地区3851230110912660812415656321.318.42819.753.131.815.158.427.214.4+5.329-4.6-0.7资料来源同表3从表4中可以明显看出尽管我国三大地带经济10多年来都在快速增长但各个地带在GDP的份额发生了不小变化东部地区上升了5.3个百分点而中西部分别下降了4.7个百分点和0.7个百分点至此我们可以得出一个重要结论我国东部与中西部的经济发展差距确实扩大了二、我国地区经济发展差距扩大的财政因素30关于我国地区差距扩大问题的原因国内外许多学者有诸多不同的解释如著名经济学家威廉姆逊（J·Williamson）从经济发展的不同阶段方面提出了经济增长与区域平衡之间呈“倒U型”曲线国内学者胡鞍钢认为是国家的宏观政策向某些地区倾斜导致了地区差距不断扩大林毅夫则认为中国地区间发展差距拉大的主要原因是传统的宏观经济体制和经济环境仍在起着一定作用我们认为造成我国地区经济发展差距的主要因素是内在经济规律市场作用和政府政策等方面而国家财政又是履行政府政策和职能的重要手段因此从财政视角分析地区经济发展差距扩大的原因有着重要意义那么导致我国地区经济发展差距扩大的财政原因是什么呢１．固定资产投资水平的区域差异是地区经济发展差距扩大的直接原因31资金投入的增长及其区际流动对地区经济的发展有着重要的影响一般人均投资水平高的地区其人均GDP和人均收入也比较高；反之亦然改革开放以来我国经济发展的重心开始东移由此决定了国家投资的地区布局必然向东部地区倾斜国家虽然在“八五”期间有意识地在中西部地区新建了一批重点投资项目如京九铁路、南昆铁路和三峡工程等但是从国家所掌握的固定资产投资（包括国家预算内和银行贷款）的地区分布来看1981－1995年东部地区国有单位固定资产占全国的比重由45.9％上升到54.27％中部地区由27.8％下降到24.54％西部地区由17.49％下降到14.27％在这期间东部地区的投资上升了8.36个百分点而中西部地区则分别下降了3.44和3.22个百分点1995年中央在北京的人均投资达844元而在贵州只有48元两者相差17.6倍还有一个值得注意的现象就是改革以来国有经济投资和国家预算内投资份额不断下降在全社会固定资产投资中国有经济单位的份额由1978年的86.4％下降到1995年的54.4％下降了32个百分点；国家预算内投资的比重更是直线下降由1978年的62.2％下降到1995年的3.2％下降了近60个百分点显然投资主体多元化和资金市场化趋势有利于非国有经济比重较大的东部地区而不利于国有经济份额较大的中西部地区由此我们不难得出一个基本的结论国家投资重点的东移势必对国有企业比重相对较32大又长期依靠国家资金投入的中西部地区产生十分不利的影响并将拉大同东部地区的经济发展差距２．“两个比重”的下降直接弱化了中央政府对地区经济发展差距的宏观调控能力这里讲的“两个比重”是指财政收入占GDP的比重和中央财政占GDP的比重改革开放以来随着以“放权让利”为基本思路的经济体制改革的不断推进国民收入分配格局发生了重大变化即国民收入由集资于国转向藏富于民资金配置也由财政主导型转向市场主导型国家的财政收入特别是中央财政收入越来越“相对贫困化”收入占GDP的比重一年比一年小已从1978年为31.2％下降到1996年的10.9％17年内下降了20个百分点中央财政收入占GDP的比重也急剧下滑1990年我国扣除债务收入后的中央财政收入占GDP的比重的仅为7.2％1993年下降到3.1％1994年分税制改革以后稍有回升也仅为4％左右这一比重不仅远低于目前绝大多数发达国家的水平也低于绝大多数发展中国家的水平据世界银行的报告33一些国家1989年中央财政收入占GDP的比重情况是印度为15.4％印度尼西亚为8.4％美国为20.1％法国为40.9％德国为29％国家财政特别是中央财政是中央宏观调控的经济基础财政收入的匮乏致使中央政府在调控地区发展差距上缺少必要的财力基础由于中央财政的困难中央政府已很难运用转移支付手段在一国范围内对不同收入水平的地区进行再分配也就是说中央财政对抑制发达地区与欠发达地区在人均GDP和人均投资额方面的巨大差距所起的作用已相当有限这也正是我们这些所来反复强调要逐渐缩小地区差距而实践的结果又是地区发展差距越拉越大的根本原因所在３．不平等、不规范的财税政策也不利于中西部地区经济发展我们从两个方面来分析（1）1994年工商税制改革和分税制改革以前我国财税制度既不规范也不统一相对落后的中西部地区的赋税反而高于较发达的东部地区东部沿海地区的迅速发展在很大程度上得益于政府优惠的税收政策中国政府在341980年设立了深圳等4个经济特区1984年又在沿海地区开发了14个城市给了这些地区较大的财政、税收、投资决策权和利用外资审批权等如在特区投资的外资生产性企业可以享受到“免二减三”的所得税优惠即使征所得税税率也仅为15％另外特区内外资企业还不受进口许可证管制机器设备、其他原料的进口及产品的出口均免征关税显然这样的税收优惠政策强化了东部地区特别是沿海地区的“积聚效应”使得沿海地区具有了更强的比较优势加大了东西部地区的差距也许在经济特区开发初期是必要的但是当特区已经启动并有了一定的发展以后继续这些税收优惠政策对于中西部地区和经济贫困地区来说就很不公平了而且由于特区