第六讲--公共政策执行

第六讲公共政策执行概述执行的过程与手段创造性执行政策的问题影响执行的因素“执行宪法比制定宪法困难得多。”——W·威尔逊因此，政策执行被看成是政策过程的“马掌问题”。第一节政策执行概述涵义特点原则美国政策学家艾利森认为：在实现政策目标的过程中，方案拟定的作用只占10%，而其余的90%取决于有效的执行。政策公共政策执行的研究政策执行研究是一种相对新的现象，它的兴起以1973年普雷斯曼（T.L.Pressman）和韦达夫斯基（A.Wildavsky）对美国联邦政府的创造就业机会的政策项目——“奥克兰计划”执行的跟踪研究而写成的报告《执行》（Implementation）一书的出版作为标志。20世纪七八十年代，西方尤其是美国公共政策研究领域出现了一场研究政策执行的热潮，形成了声势颇大的“执行运动”（implementationmovement）。这一时期，西方学者们提出的政策执行研究的途径主要有如下几种：一是“自上而下”（top-bottom或top-down）途径；二是“自下而上”（bottom-top或bottom-up）途径；三是“政策/行动连续统”（policy/actioncontinum）途径；四是工具选择途径（instrument-choice）。政策执行研究的途径1．“自上而下”（top-bottom或top-down）途径也被称为“以政策为中心的途径”或“政策制定者透视”途径。这种途径假定，政策是由上层规划或制定的，然后，它们被翻译或具体化为各种指示，以便由下层的行政官员或职员执行。依照这种途径，政策过程被看作是一种指挥链条，其中，政治领导人形成政策偏好，而这种偏好随行政层次的降低而不断被具体化，为下层行政官员所执行。这种途径关注的焦点是政策制定者，要考察他们做什么以及如何将政策付之于实践而生效。普雷斯曼和韦达夫斯基的《执行》一书所采取的正是这种途径。优点：为政策分析的执行提供了一个非常清晰的路线。通过命令命令序列、命令在每一次发出后被执行的程度及其原因的分析，我们能够详细地了解该政策的执行过程缺陷：它要求政策有清晰的目标，但在许多时候，政策目标往往并不十分清晰它更关注上层的政策决策者，而不是下层的执行者，但对于政策的执行来说，政策制定者所发挥的作用有时并没有下层的政策执行者大行政系统最高层控制政策性质控制执行结构控制外部影响控制执行主体自上而下的公共政策执行模式2．“自下而上”（bottom-top或bottom-up）途径与“自上而下”途径相反，“自下而上”途径以组织中的个人（即参与政策过程的所有行动者）作为出发点，政策链条中的较低及最低层次被当作政策执行的基础；它强调政策或项目的成功与否依赖于参与执行项目的行动者的承诺与技巧。这一途径以韦瑟利和利普斯基（R.WeatherleyandM.Lipsky）的《街道层次的官僚与制度创新》一文为代表。强制/博弈/劝服/妥协作为学习的过程作为结盟的过程作为演化的过程作为责任的过程政策原则自下而上的公共政策执行模式与自上而下方法不同，自下而上分析方法的出发点是所有与政策的执行相关的、下层的政策活动者，包括公共的和私人的组织或者个体。分析的核心是这些个体或组织的目标、策略和行为方式以及个体、组织之间的相互关系，并通过这些分析来研究如何解决政策问题。在此之后，该方法自下而上地分析上层的政策活动者，考察它们的目标、策略、行为方式及与政策系统中其它组织和个人之间的相互关系。显然，这是一种更加注重系统结构的分析方式。它与政策制定过程中的政策子系统分析方式没有本质区别这种分析强调的是正式的或非正式的制度安排对政策的制定和执行的影响对比：自上而下的方式自然会将注意力集中到刚刚制定出来的政策如何被执行；而自下而上的方式则将注意力自然地引导到当初导致我们去行动的那些“政策问题”3．“政策/行动连续统”（policy/actioncontinuum）途径该途径或多或少有作为“自上而下”和“自下而上”两种途径综合的意味。按巴雷特和富奇（S.BarrettandC.Fudge）的说法，应该将执行“当作一种政策/行动的连续统”，在其中，在那些寻求将政策执行付之于实践者与那些采取行动者之间随时发生相互作用和谈判的过程。在这个意义上，这一过程既可以看作“自上而下”，也可以看作“自下而上”，政策制定者将做出限制其他行动者权力的决策，而行动者将作出规避决策者权力的决策。因而这一途径可以说是以权力作为焦点的。4.工具选择途径（instrument-choice）这种途径从这样一个观察开始——政策执行在很大程度上包含了将一个或更多的政府的基本工具应用到政策问题上，这些基本工具被称为政策工具（policyinstruments或policytools）。不管我们是以“自上而下”设计的方式，还是以“自下而上”的更传统的行政管理方式来研究政策过程，给予政策决策的实质或形式的过程总是包含着在可利用的政府工具箱中选择一种或几种工具。这种途径处理为什么政府从许多可供利用的工具中选择特定的工具，以及是否可以在政策执行过程中探明工具选择的模式或风格等问题。完美的政策执行必须具备的10大条件霍格伍德和冈恩提出了完美的政策执行必须具备的10个先决条件：一、执行机构的外部环境没有对其构成足以使之瘫痪的限制。二、拥有足够的时间和资源来执行政策。三、不仅不存在总的资源的限制，而且在执行过程的每个阶段，所需的资源都是足够的。四、所要执行的政策建立在一个有效的因果关系理论的基础上。五、因果之间的关系是直接的，中间几乎没有什么因素。六、只有一个执行机构，其运作并不受制于任何其他机构；如果必须引入其他机构，这一执行机构对其他机构的依赖程度，无论从数量还是重要性来说，都必须达到最小化。七、对所要实现的政策目标，必须完全理解和认可，并且在整个政策执行过程中这些条件都存在。八、在实现共同认可的政策目标的过程中，有可能对每一个政策执行参与者所要履行的任务，按照严格时序，细致地进行分解。九、在于政策项目有关的各种要素之间，有着良好的沟通和协调。十、那些掌握权威的人可以要求并能够维持良好的服从公共政策执行的涵义公共政策执行是一个动态的过程，它是政策执行者通过建立组织机构，运用各种政策资源，采取解释、宣传、实验、实施、协调与监控等各种行动，将政策观念形态的内容转化为实际效果，从而实现既定政策目标的活动过程。公共政策执行的特点（一）对象的适用性（二）执行的灵活性（三）阶段的有序性（四）过程的动态性（五）执行的协调性（六）执行的时限性政策执行的作用（一）确保政策目标的实现（二）检验政策成效（三）政策过程的中介性环节失效率高中低时间初期中期后期执行失效的“浴盆原理”公共政策执行的原则忠实执行与灵活运用相结合实事求是与开拓创新相结合迅速果断与注重效益相结合强制执行与说服宣传相结合政策执行的种种理论1．行动理论——政策执行被视为对某项公共政策所要采取的广泛行动；2．组织理论——强调组织在政策执行中的地位，认为只有了解组织是怎样工作的，才能理解所要执行的政策以及它在执行中是如何被调整和塑造的；3．因果理论——将政策看作一种假设，将政策执行看作是引导人们达到目的地的地图，关心政策过程中的因果关系；4．管理理论——强调政策执行是一个管理过程；5．交易理论——认为政策执行是一个政治上讨价还价的过程；6．系统理论——将政策执行理解为政策行动者与环境的相互作用；7．演化理论——主张在政策执行中重新设计目标和修改方案，政策的制定与执行是一个演化的过程。第二节政策执行的过程与手段政策执行操作步骤政策执行过程的诸环节执行的基本手段政策执行操作步骤政策执行的目标观念政策现实政策利益相关者分析：阻力与动力制定政策执行计划及方案进行资源配置政策实施与控制解读政策方案明确政策目标政策问题根源机制政策方案政策内涵动力阻力有哪些?政策目标实现程度和范围能否定性定量表达?实施方案是什么?所需资源是否到位?是否按照计划执行?政策执行目标示意图政策执行的过程与手段政策宣传政策分解物质准备政策实验全面实施协调与监控政策输入效果输出评估反馈政策执行基本手段行政手段法律手段经济手段思想教育手段组织准备循环型政策过程政策评估问题界定政策执行方案设计方案选择方案评估公共政策执行过程主要包括：政策宣传、政策分解、物质准备、组织准备、政策实验、全面实施、协调与监控等环节。1．政策宣传。政策宣传是政策执行过程的起始环节和一项重要的功能活动。政策执行活动是由许多人员一起协作完成的。要使政策得到有效执行，必须首先统一人们的思想认识。政策宣传就是统一人们思想认识的一个有效手段。2．政策分解。政策分解就是通常所说的制定计划，它是政策实施初期的另一项功能活动。要使政策执行顺利进行，就必须在这些基本原则指导之下，对总体目标进行分解，编制出政策执行活动的“线路图”，明确工作任务指向，使执行活动有条不紊地进行。3．物质准备。物质准备是保证政策执行顺利进行的经济基础，是必不可少的环节。物质准备主要是指必需的财力（经费）和必要的物力（设备）两方面的准备。政策内容政策前景政策难度政策实验政策经验政策步聚公共政策执行宣传公共政策执行中的宣传4．组织准备。组织准备工作是政策具体贯彻落实的保障机制组织准备不只是解决组织形式问题，而且包括建立精干高效的组织执行机构、配备胜任称职的领导者和一般的政策执行人员，制定必要的规章制度，使人力、物力、财力得到最合理的利用。5．政策实验。政策实验是政策实施过程中的重要步骤。政策实验既可以验证政策，如发现偏差，及时反馈信息，修改和完善政策，又可以从中取得带有普遍指导意义的东西，如实施的方法、步骤、注意事项等，为政策的全面实施取得经验。政策实验的步骤大致包括选择实验对象、设计实验方案和总结实验结果三个阶段。6．全面实施。政策的全面实施是政策实施过程中操作性、程序性最强、涉及面最具体、最广泛的一个环节。全面实施政策要求严格遵循政策执行的基本原则，充分发挥政策执行的功能要素，以保证政策目标的圆满实现。7．协调与监控。政策的协调与监控是贯穿于政策实施全过程。协调做好了，才能使执行人员及其他有关人员做到思想观念上的认识统一和行动上的一致。监控是政策实施过程的保障环节。必须对整个实施过程加强监控，以保证政策的全面贯彻和落实。公共政策执行的基本手段行政手段；法律手段；经济手段；思想诱导手段政策执行手段的各自特点行政手段：政策执行的基本手段，包括行者行政指挥、行政处理、行政处罚、行政强制等。其特点是直接性、强制性、无偿性。无偿性的特点在现实中容易导致长官意志瞎指挥，要特别注意。法律手段：不但包括行政执法，而且行政规章的执行也可以看作是法律手段。其特点有权威性、规范性、稳定性。请讨论“依法执行”和“以法执行”的区别。经济手段：其特点是利益性、间接性、有偿性。这一手段在政策工具的探讨中已比较充分，思想教育手段：教育手段不仅有思想政治教育，而且包括科学文化教育。教育手段的特点是长远性、诱导性、自觉性。教育手段的关键在于教育者先受教育。原则性与灵活性相统一所谓政策执行中的原则性，是指执行政策必须遵循政策的精神实质，保证政策的统一性、严肃性和权威性，严格按照政策规定的要求去做，全面地、不折不扣地实现政策目标。所谓灵活性原则，是指在不违背政策原则精神和保持政策方向的前提下，坚持从实际出发，采取灵活多样的方式方法，因时因地制宜，使政策目标得到真正实现。灵活性的核心是具体情况具体分析。第三节创造性执行政策的问题原则性和灵活性辩证统一政策提倡政策禁止政策界限政策灵活变通范围走边缘、不出线，用足用活用好政策原中共江苏省江阴市华西村党委书记吴仁宝因患肺癌医治无效，于２０１３年３月１８日１８时５８分在华西村家中逝世，享年８５岁。在华西村口的一块大牌子上，写着吴仁宝的名言：“家有黄金数吨，一天也只能吃三顿；豪华房子独占鳌头，一人也只占一个床位。”吴仁宝说：“社会主义和共产主义是我们共产党人坚定不移的理想，我们一生中可能不会实现，但我们一生中可以去实践。”“华西的天是共