卓尼县落实草原生态保护补偿奖励机制政策实施方案

卓尼县落实草原生态保护补偿奖励机制政策实施方案项目概况1.1项目名称卓尼县落实草原生态保护补偿机制政策实施方案1.2建设单位卓尼县畜牧兽医局1.3建设地点卓尼县15乡（镇）1.4建设年限2010—2015年1.5建设规模1.6项目投资及资金概算审核人：常建国宋福林朝吾肖编写人员：孙照杰向卫平陈宏红卓尼县落实草原生态保护补偿奖励机制政策实施方案为贯彻党的十七届五中全会精神，落实中央1号文件关于建立健全草原监理体系和国务院第128次常务会议关于建立草原生态保护补偿机制的部署要求，全面提高草原保护建设水平，加快推进草原生态文明建设，促进草原生态环境与牧区经济社会协调发展，根据农业部《农业部关于进一步加强草原工作的意见》（农牧发[2010]13号）、农牧厅《甘肃省落实草原生态保护补助奖励机制政策实施方案提纲（参考）》以及州农牧局《关于编报〈落实草原生态保护补助奖励机制政策实施方案〉的紧急通知》（州农牧发电[2010]334号）要求，在深入调查研究和广泛论证的基础上，结合本县实际情况，特制定本实施方案。第一章天然草原生态环境及畜牧业基本情况1.1卓尼县自然状况卓尼县位于甘肃南部，甘南州东南部，地理位置北纬34°13′-35°10′，东经102°46′-104°02′。全县总土地面积813.7万亩；天然草原面积498.5万亩，占总土地面积的61.3%，其中可利用草原面积480.4万亩，占草原总面积的96.4%。草地类型以灌丛草甸草场、亚高山草甸草场和森林草甸草场为主。境内平均海拔在2100－4920m之间，年均降水量580mm，年均气温4.6℃，≥0℃积温1923.4℃－2237.5℃,无霜期118天。1.2社会经济情况全县辖15个乡（镇），98个村委会469个村民小组，总人口10.08万人，其中农牧业人口18883户，8.75万人，占总人口的86.8%。畜牧业是我县的传统产业，也是国民经济的支柱产业。2009年末全县各类牲畜存栏42.3万头（匹、只），其中大牲畜15.47万头（只），绵山羊19.75万只，猪7.53万头，总增各类牲畜15.97万头（匹、只）；出栏牲畜19.57万头（只）；总增、出栏、商品三率分别为34.32%、39.68%、35.94%，成畜保活39.98万头（只），保活率为97%；产仔成活率为93.46%，牲畜繁殖成活率为78.42%。适龄母畜比例为43%，全年肉、奶、毛、产量分别为7393.3吨，9998吨和148吨。完成牧业产值21780.7万元，占农业总产值的51.3%，完成牧业增加值9466.25万元，占农林牧副渔业总增加值的50.1%。全县农牧民人均纯收入为2562元，农牧民人均纯收入的60％以上来源于畜牧业。1.3历年来退牧还草工程实施情况卓尼县退牧还草项目自2003年开始实施以来，通过七年的禁牧、休牧以及配套建设，已积累了一定经验，为今后该类项目的实施打下了良好的基础。截至2010年全县累计完成退牧还草工程340万亩，其中：禁牧80万亩，休牧260万亩，补播改良110万亩。累计投资9025万元，其中：国家投资6647.5万元，地方自筹2377.5万元。2010年退牧还草计划在扎古录镇实施，休牧15万亩，补播改良7.5万亩。投资475万元，其中：国家投资362.5万元，地方自筹112.5万元。1.4卓尼县天然草场产草量和载畜能力全县共有可利用草场面积480.4万亩，平均产草量为210千克/亩，根据草场的实际产草量和羊单位所需饲草量进行综合评定，理论载畜量为64万个羊单位。2009年末各类牲畜年末存栏42.3万头（只），折合75万个羊单位，因此，草场的实际载畜量为74万个羊单位，舍饲圈养1万个羊单位，超载11万个羊单位。1.5草原承包情况草原承包责任制的进一步完善，给退牧还草项目的实施奠定了基础。为了配合做好退牧还草项目建设，县政府及时出台了《关于进一步完善草场承包责任制，加快草原建设步伐的决定》。2003-2009年，卓尼县在完冒、恰盖、申藏、扎古录、刀告、尼巴、卡车、大族、木耳、纳浪、藏巴哇和洮砚等乡（镇）进行了草场承包到户工作，完善了草场承包责任制，明确了草场的责、权、利和用、管、建，累计承包草场到户面积498.5万亩，占草原面积100%。1.6人工草场建设情况卓尼县共有耕地18万亩，种植多年生优质牧草4万亩，建设青稞基地万亩。第二章项目建设的意义及必要性、可行性分析2.1项目建设的意义2.1.1有利于改善草原生态环境，保障国家生态安全。天然草原是陆地生态系统的主体，具有调节气候、涵养水源、保持水土、净化空气等多种生态功能。卓尼县草原生态系统是黄河一级支流洮河水资源的主要发源地和涵养区，是黄河的重要补给水源之一，年径流量53亿立方米，占黄河径流量的9.14%。从战略高度加以重视，切实改善卓尼县草原生态环境，直接关系到洮河流域乃至黄河中下游的生态安全。2.1.2有利于统筹城乡和区域协调发展，推动落实科学发展观。卓尼县草原牧区属于青藏高原区、边远地区、落后地区和生态脆弱区，也是全面建设小康社会的重点地区和难点地区。与农业相比，牧业抵御风险的能力更弱；与农民相比，牧民的增收渠道更单一；与农区相比，牧区统筹城乡发展的难度更大。草原生态恶化、承载力下降，牧民增收缓慢，还将使农区和牧区经济社会发展差距进一步拉大。建立草原生态保护补助奖励机制，从增加牧民收入、促进牧业发展入手，可以有力增强牧区发展后劲，为推动城乡、区域协调发展作出贡献。2.1.3有利于维护民族团结，促进构建和谐社会。草地时全县畜牧业生产和广大牧民赖以生存和发展的物质基础，通过采取有效措施，增加牧民收入，提高牧民物质文化生活水平，能够为维持安定和谐的社会秩序奠定坚实的基础。2.2项目建设的必要性2.2.1缺乏正确的资源环境观是草原生态环境恶化的深层次原因。中国天然草原退化的原因是复杂的，其中一定程度上是由于气候变暖、降水量减少等自然因素造成的，但更重要的还是社会、历史等多方面的原因，其中人为因素是主要的：超载过牧、开荒垦殖、毁草种树、过度樵柴、乱征滥占草原、工矿企业排放污染物、过量开采地下水等。而草原退化的深层次原因在于长期以来在理论界、实践界对草原地位认识不够。传统的经济理论认为：“资源是无限的”、“经济就是取之自然”、“就是最大限度满足需要”，在草原地区，有人坚持“草原无价值”、“向草原开战”等观点。如新中国成立以来，内蒙古草原出现三次大的开垦高潮，片面强调“以粮为纲”，提倡所谓“牧民不吃亏心粮”，造成草原大面积无序开荒，垦殖严重。草原系统是一个开放的系统，这种只重视草原的经济价值，忽略其生态价值的观点是不科学的、片面的。我国二元经济结构明显，城市与乡村、牧区发展不平衡，户籍制度限制着城乡人口流动，随着牧区人口的增多，大量剩余劳动力无法转移出去，对草场压力增大，也造成了草原的退化。理论上、制度上的深层次原因导致草原生态环境问题日益突出，应当由以国家为主的补偿主体对退化的草原进行补偿，使其生态恢复到自然平衡的状态。2.2.2草原生态建设的准公共物品性质决定了应由国家为主体提供生态补偿。草原所提供的生态效益是一种准公共物品，是由社会所有成员同等享用的商品和劳动。由于大家都可享受公共物品带来的服务，每个人对草原资源的损耗、枯竭和消费不必承担相应的成本，在这种情况下单纯依靠市场“无形”的手来调节是不够的，还需要政府“有形”的手进行干预。国家为恢复和保护草原而实施的草原生态建设属于公共需要范围，具有公益性，应由国家来向公众提供这种公共物品。公共物品具有层次性，依据效应覆盖范围的大小，可以将其区分为全国性公共物品和地方性公共物品。我国实施的退耕还林还草、京津风沙源、退牧还草等草原生态建设工程受益范围广，属于全国性公共物品，主要由国家层面提供，同时由于大型生态建设工程对地方产生较大的生态效益和经济效益，地方应采取配套政策和措施进行支持。2.2.3建立草原生态建设补偿机制是实现社会公平的现实需要。长期以来，草原地区为生态保护的需要，做出了不少牺牲，放弃了一些发展的机会，草原资源开发利用受控、产业发展受限，在一定程度上影响了农牧民来自草原的收入，也制约了草原地区经济社会的发展。牧区经济基础相对落后，贫困人口较多，牧民没有能力在生态建设方面投入更多的资金。另一方面，其他一些地区享受了这种生态保护成果，生活环境不断改善，经济也得到发展。这就造成了发展机会的不均等，导致了区域之间、城乡之间的经济发展不平衡，差距越来越大。长此下去，草原地区就会失去保护生态的积极性、主动性，就无法形成保护与发展的良性循环。2.2.4工业反哺农牧业的新阶段要求进行生态补偿。我国农牧业已经进入新的发展阶段，传统的农牧业发展模式已不适应发展的需要，农牧业问题也不能单靠农业自身的力量加以解决。现代农牧业是资金技术集约型的产业，如果仅靠农牧业的原始积累，农牧业现代化将是一个十分漫长的过程，它依赖于二、三产业的发展和整个国民经济的发展。草原畜牧业是指以草原为生产基地，主要利用天然牧草和采取放牧方式，繁殖饲养家畜以取得畜产品的畜牧业生产部门。草原生态环境的盛衰状况不仅决定着草原畜牧业发展，同样也决定着周边地区的生态安全。我国草原生态环境的恶化导致草原畜牧业发展缓慢、依然是“靠天养畜”的发展模式，加之技术水平不高，草原畜牧业仍然是弱势产业。建设和治理草原生态环境需要资金的投入，需要加大对草原畜牧业的投入。目前，我国工业水平处于中等发展阶段，有能力反哺农牧业，有能力对草原生态建设进行生态补偿。2.3项目建设的可行性2.3.1草原生态保护补偿机制政策的建立，符合国家和省、州的有关政策要求。根据根据农业部《农业部关于进一步加强草原工作的意见》（农牧发[2010]13号）、农牧厅《甘肃省落实草原生态保护补助奖励机制政策实施方案提纲（参考）》以及州农牧局《关于编报〈落实草原生态保护补助奖励机制政策实施方案〉的紧急通知》（州农牧发电[2010]334号）和相关的配套方案，以及国家和省上有关草原生态建设、农牧民增收等政策，给本项目的组织实施提供了强大的政策支持；特别是中央支持藏区发展以及甘肃甘南黄河重要水源补给生态功能区生态保护与建设等重大项目的启动，为本项目的实施提供了新的思路和政策保障。2.3.2草原生态保护补偿机制政策的建立，项目区牧民群众的积极参与为其提供了社会条件。卓尼县绝大多数乡镇的群众世世代代以牧为生，从事畜牧业有许多宝贵经验，农牧民群众将草原当成是“衣食父母”，近年来，农牧民群众已深刻认识到过度放牧和严重超载导致天然草场的退化，进而对其生产生活带来的影响，能有效转移天然草场的超载牲畜而又没有减少群众的经济收入，是农牧民群众的迫切愿望。2.3.3科技人才为草原生态保护补偿机制政策的实施提供了技术保障。经过改革开放三十年的培养与引进，甘南州目前已经建立起了州、县、乡三位一体的草业、动物营养、质量管理以及畜牧业经济经营管理等方面比较齐全的专业人才网络，是发展畜牧产业化最宝贵的智力资源和技术依靠力量。第三章总体思路和建设目标建立草原生态保护补助奖励机制的总体思路是，以科学发展观为指导，坚持以人为本、统筹兼顾的原则，在卓尼县天然草场范围内，建立草原生态保护补助奖励机制，基本达到草畜平衡，促进转变畜牧业发展方式，逐步实现草原生态保护和牧民持续增收的双赢目标。第四章建设方案及规模4.1禁牧根据禁牧区域划分原则，我县草原属于黄河重要水源涵养和生态功能区，应禁牧344万亩，分别为：柳林镇3.37万亩，纳浪乡10.2万亩，申藏乡15万亩，杓哇乡16万亩，阿子滩乡12万亩，洮砚乡7.7万亩，藏巴哇乡19.1万亩，尼巴乡40.63万亩，刀告乡16.16万亩，木耳镇50.75万亩，扎古录镇16.64万亩，恰盖乡32万亩，喀尔钦乡37.95万亩，康多乡14万亩，完冒乡23万亩，大峪种畜场15万亩，柏林种畜场14.5万亩。4.2草畜平衡我县草原共超载11万个羊单位，计划利用2年时间通过淘汰、圈养舍饲等方法全部转移超载牲畜，全县建设草畜平衡草原面积共154.5万亩，分别为：恰盖乡30万亩，完冒乡15万亩，尼巴乡33万亩