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论“两个一百年”历史交汇期我国残疾人政策的时代转向社会政策是时代的书写者，是一定历史时期社会主体针对某一社会问题的集体行动。纵观中外残疾人社会政策的发展历程不难发现，一路风尘仆仆、风雨兼程的残疾人政策总是把时代的意志书写在自己的旗帜上。从饱受伦理争议的“个体残疾观”到当下备受推崇的权利模式，从支离破碎、残缺不全的政策内容到如今不断丰满、日臻完善的政策体系，无不体现了残疾人社会政策基于“时代基因”的“变”与“不变”。实践证明，残疾人社会政策因其喻涵的伦理意蕴已经成为人类文明集体行动的时代精华。尤其处在社会转型和变革的重大历史时期，残疾人社会政策更是主动扛起时代的大旗，积极创新自身发展的逻辑路径，顺应历史潮流和社会发展趋势，积极调整政策方向和战略目标，奏响时代发展的最强音。当前，我国正处在全面建成小康社会的“两个一百年”历史交汇期，而决胜全面建成小康社会之关键在于解决我国社会发展中的不平衡不充分问题。毫无疑问，作为社会弱势群体的残疾人，是我国全面建成小康社会发展中相对“不平衡、不充分”的特殊群体。为了回应我们党关于“小康道路上一个也不能少”的庄严承诺，中国特色残疾人政策必须审视和清理不符合新时代残疾人发展诉求的“劣质规范”，以先进的理念、丰满而人道的内容、科学的体系、现代化的手段，实现政策的时代转向。一、政策理念：从“他者”向“以残疾人为中心”转变建国以来，我国残疾人社会政策在人道主义思想指导下不断调整和与时俱进，逐渐走出了一条具有中国特色的残疾人发展道路。但遗憾的是，我国残疾人社会政策虽然高举“人道主义”大旗，在其现实性上，执行的却是“父爱式”社会政策――残疾人通常被看作是需要政府和社会救助、保护的弱者和怜悯的对象。这种思想表现在政策上就是把残疾人看做是社会政策的“他者”。英国学者博埃默认为，“他者”这一概念是被用来指称主导性主体以外的一个不熟悉的对立面或否定因素，正因为“他者”的存在，主体的权威才得以界定[1]。霍礼德等人也指出，“他者”不仅可以指不同的国家，也可以指异质的群体，如种族，宗教，阶级或者性别，其中“刻板印象”（stereotype）和“偏见”（prejudice）是“他者”出?F的主要方面[2]。由此可见，相对于“我者”，“他者”是一种客体的存在，是没有力量、没有自我意识、没有思考和控制力的一方。回顾我国残疾人社会政策的发展道路，不难发现，在残疾人社会政策的设计和制定过程中，虽然我们一直强调“人道主义”理念，但由于长期以来形成了对残疾人的“刻板印象”和“偏见”，残疾人始终是政策中的“他者”。换言之，我国残疾人社会政策的制定并不是“以残疾人为中心”，而是更多地让位于国家经济社会发展的整体大局。甚至在某些特定时期，残疾人社会政策只能沦为一些地方政府形象工程的装饰品。残疾人的保障水平和福利质量也常常不是根据残疾人实际的需要而设定，具有很大的随意性、不确定性。残疾人在政策制定中经常缺位、缺席，缺少必要的发声，残疾人政策往往难以真实反映残疾人的意愿。由此，残疾人只能被关怀、等关怀、接受关怀――这是一种“歧视性的”政策关怀，必然造成残疾人的政策冷漠。党的十九大报告明确提出，“必须坚持以人民为中心”的发展思想，这也意味着在未来的五年，残疾人政策必须在理念上实现从“他者”向“残疾人为中心”的政策回归。“以残疾人为中心”，就是要树立和维护残疾人是政策主体的政策理念。政策的出台要从残疾人的角度出发，通过扎实的实证研究，搞清楚残疾人真正诉求是什么、最大的需求在哪里，急残疾人所急，想残疾人所想。残疾人的需要在哪里，政策就覆盖到哪里，避免政策是一回事，残疾人的真正需要是另一回事，导致好心办坏事。其实，早在2008年4月，第十一届全国人大常委会通过的《残疾人保障法》就明确提出，“对涉及残疾人权益的重大问题，应当听取残疾人和残疾人组织的意见”。因此，“两个一百年”历史交汇期，必须坚持以残疾人为本，构建“以残疾人为中心”的残疾人政策体系。具体而言：一是尊重残疾人的政策意愿。把尊重、理解残疾人作为政策制定的核心理念，体现政策的人文关怀，防止政策冷漠；二是强化残疾人的政策发言权，避免残疾人政策执行中被边缘化和“被代表”；三是理解残疾人个性化的政策需求，提高残疾人的政策获得感。二、政策目标：从“物质生活”向“美好生活”转向“两个一百年”历史交汇期，社会政策的物质基础和时代背景发生了根本变化――中国进入了全面建成小康社会的新时代。新时代，残疾人必然有着“新”的诉求。美国心理学家亚伯拉罕?马斯洛需求层次理论告诉我们，人的需要层次是随着主体的满足程度而逐步提升的[3]。在前小康社会阶段，残疾人和全国人民一样，最大的需求是“物质生活”的满足，残疾人政策目标自然以物质救助和精准帮扶为主。但进入新时代，尤其是2020年全国范围内解决贫困问题、继而全面建成小康社会以后，残疾人的需求和全国人民一样，自然就会转向对美好生活的向往和追求。残疾人对美好生活的需要是物质文化需要的升级版，标志着残疾人需求范围更广、层次更高了。残疾人不仅有物质文化生活的要求，而且在民主、法治、公平、正义、安全、环境等方面都有着强烈诉求。目前，我国残疾人政策目标还是以保障残疾人基本生活为主，辅之以部分就业帮助的社会福利服务，属于传统补缺型社会福利政策。即便是近年来较为流行的普惠型社会福利政策，也仍然是把残疾人的“物质救助”作为政策目标的主要内容。虽然这种社会政策曾经在我国残疾人事业发展中长期发挥着特殊的政治使命和历史任务，在维护社会稳定和应对残疾人社会问题等方面功不可没，但是，从人类文明发展的角度看，仅以物质救助为主要目标的社会政策只是一种初级阶段的、低层次的制度安排。这种社会政策很少注意到政策对象的精神、心理乃至伦理等更高层面的需求和帮助，更遑论考虑到作为社会主体的残疾人对美好生活的向往和诉求。换言之，现有的社会政策并没有把残疾人看作是丰满的社会主体，也没有真正地从满足残疾人个性化需求和保障残疾人权利的角度确定政策目标。残疾人的需要层次和内容在新时代已经开始升级换代，残疾人社会政策也应及时调整目标，适时跟进，全方位地关注残疾人的各种合理需求，满足残疾人不断增长的美好生活需要。具?w而言，在“两个一百年”历史交汇期，中国特色的残疾人政策应改变目标单一的缺陷，在满足残疾人物质保障的同时，把社会参与、平等融入、价值尊严以及残疾人的自我实现等非物质需求纳入残疾人政策体系。按照十九大的要求，围绕“幼有所育、学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居、弱有所扶”的要求保障残疾人美好生活愿望的落地生根和开花结果。为此，当前和未来一段时间我国的社会政策应作如下调整：一是继续完善残疾人社会政策结构，丰富政策内容，保障残疾人共享社会发展成果；二是优化残疾人社会政策的顶层设计，提升公共服务均等化程度；三是细化残疾人社会政策，精准助残，满足残疾人的多样化需要；四是要关注残疾人心理健康。三、保障水平：从“保基本”向“适度保障”转向改革开放40年来，我国残疾人社会政策不断调整和主动建构，为8600万残疾人编织了“社会政策兜底”的保障之网。但是，由于社会主义初级阶段经济发展水平的限制，以及服务国家发展战略的需要，我国残疾人社会保障的整体水平长期定位在“保基本”层面，广大残疾人在很长时间内只能实现基本生活保障，而教育、发展、融入、参与等合理需求没有得到充分满足。十八大以来，伴随着残障理念的更新，我国残疾人政策及时调整了目标，在实现政策兜底的前提下，根据国家社会经济发展和小康社会的要求逐步提高了残疾人社会政策的保障水平。但综合现有的监控数据来看，目前我国残疾人生活质量和整体生存状况与其他群体相比，仍有逐渐拉大的趋势。残疾人已经成为全国人民共同奔小康的落后群体。党的十九大提出“按照兜底线、织密网、建机制的要求，全面建成覆盖全民、城乡统筹、权责清晰、保障适度、可持续的多层次社会保障体系”，一改以前“保基本”的提法，首次旗帜鲜明地提出了社会保障水平的“适度”原则。“适度”的提出，表明我国残疾人政策水平开始新的转向，即一方面政策保障水平不能太低，避免“福利陷阱”，导致残疾人小康路上掉队，难以共享社会发展红利；另一方面政策保障水平不能太高，要警惕“福利依赖”，防止不顾国家社会发展实际，好大喜功，贪大求全，脱离中国特色社会主义发展实际，致使政策失去激励效应。在全面决胜小康社会的关键期，国际上“中等收入陷阱”“塔西佗陷阱”和欧洲国家因福利灾难带来的国家破产、社会动荡以及由此产生的社会运动等等，都值得警惕和总结。具而言之，适度原则既要体现政策对残疾人的保障功能，达到政策兜底的作用，确保残疾人的基本生存、基本康复、供养、基本社会参与等方面得以实现；同时又要体现激励功能，兼顾效率与公平，使制度和政策在可得与可及的基础上，有利于激发残疾人的积极性[4]。众所周知，残疾人政策的保障水平是政府和社会组织在一定时期内向残疾人和残疾人家庭提供的各种财富（物品和服务）在国家或地区总财富分配中所占有的比例[5]。当务之急，要通过科学测算，确定残疾人社会保障和福利服务在GDP中所占的比例。为此，可以借鉴和参照相关国家的经验，结合我国经济社会发展实际，运用大数据手段进行数据挖掘，综合小康社会的相关指标体系，尽快确定新时代残疾人社会政策“适度”的水平线，并围绕这个水平线，尽快完善未来几年我国残疾人社会政策结构和体系，确保残疾人与全国人民共同奔小康。四、政策重心：从“就业”向“康复”转向长期以来，我国残疾人政策重心一直围绕着“就业、救助、教育、康复”四个方面展开，其中，就业一直高居残疾人社会政策之首[6]。换言之，在关涉残疾人生存和发展的四个选项中，按照轻重缓急排序，就业始终是重中之重。由此，也导致我国残疾人社会政策从一开始就走上了劳动福利型政策之路。1990年颁布的《中华人民共和国残疾人保障法》明确提出“国家保障残疾人劳动的权利”，并规定了“集中安置就业、按比例安排就业、个体就业、辅助性就业和公益性就业”[7]五种残疾人就业方式，从而保障了残疾人就业优先权，提升了残疾人的就业率。综合来看，这种以增权赋能为理念、以培养残疾人生活技能为重心的劳动福利型社会政策比较符合当前国际社会流行的“发展型社会政策”理念，即把社会政策看成一种社会投资行为，强调“上游干预”，以工作促进福利的提升（welfaretowork）[8]。不过，虽然该政策对当下我国社会政策的完善具有明显的积极意义，在制度层面上保障了残疾人通过劳动就业成为自食其力的劳动者，从而实现残疾人有尊严的、平等的社会融入。但是，劳动福利型政策的前提是残疾人必须具备一定的劳动能力，而且这个能力还要具有一定的上升空间。然而，对于那些由于残疾而丧失劳动能力的残疾人来说，这项制度就失去了应有的政策效应。尤其是对生活不能自理的重症残疾人和老年残疾人来说，“就业”就好比水中月、镜中花，可望不可即。因此，劳动福利型残疾人政策不仅不具有普适性和普遍性，而且有政府为了减少财政负担，推卸社会责任之嫌。众所周知，残疾人最大的群体特征是“残”和“疾”。残疾人最大的需求是“去残”“无疾”，即康复。如果康复问题解决了，那么残疾人作为“残疾人”所面对的所有问题也就不会存在了，所有的困难自然就迎刃而解了。因此，残疾人真正需要的不是“就业”，而是“去残”，实现康复。但与残疾人就业政策的日臻完善相比，我国残疾人的康复保障却相对滞后。第二次残疾人抽样调查显示：大多数残疾人从来没有得到过康复服务，康复机构不健全，残疾人康复服务体系不完善，以及残疾预防和残疾人康复之间缺乏有效衔接配合等等。因此，随着小康社会战略的提出和经济实力的增强，我国残疾人社会政策重心应从“就业”转向“康复”。这也是为什么十九大报告明确提出“发展残疾人事业，加强残疾康复服务”的主要原因，这也为未来残疾人政策重心指明了方向。为此，我国残疾人社会政策应紧紧围绕“康复”这一主题，积极构建残疾人康复制度和康复服务体系。尤其要强化政府主体责任，充分调动各主体积极性，通过制度保障、政策引导、市场激励和伦理感召等多种手段，逐步建立起以残疾人家庭为基础、社区康复为重点、康复综合服务机