政府参与标准竞争：案例研究与理论探讨

1政府参与标准竞争：案例研究与理论探讨∗张三保费菲摘要：本文比较了政府在参与标准竞争过程中的成败得失，通过分析标准的属性与公共政策的效率，从理论上解释了政府参与标准竞争的必要性与可行性。在明确划分出标准生命周期的同时，探讨了政府在各阶段的角色定位，并指出了可能的深入研究方向。关键词：标准竞争；政府；公共物品；网络外部性；生命周期2008年6月5日，中国国务院印发《国家知识产权战略纲要》，其中明确提出，未来五年，要“制定和完善与标准有关的政策，规范将专利纳入标准的行为。支持企业、行业组织积极参与国际标准的制定。”此前，《国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》和《国家中长期科学和技术发展规划纲要》亦均把技术标准战略放到了重要位置，提出了更加紧迫和明确的要求。标准战略的提出，有着深刻的国际竞争背景。标准的产生原本是为了规范生产，控制和保障产品质量。但随着国际贸易的日益发展，它越来越多地被用作实现贸易扩张和限制他国出口的工具。①因而有人把当今的国际商务竞争归为三个层次：②一是价格和质量的竞争；二是专利技术的竞争；三是标准和制度的竞争③。标准竞争的胜负取决于技术、市场和政治三种力量。④本文以政治力量中的政府为视角，比较分析了移动通信标准竞争中中外政府的政策，试图从理论上论证政府参与标准竞争的必要性和可行性，通过界定标准的生命周期，探讨政府在各阶段的角色定位。一、标准的形成机制与政府参与的案例比较∗基金项目：标准竞争背景下基于技术引进的集成创新机制研究（广东省自然科学基金项目）。作者感谢中山大学管理学院汪建成博士、中国人民大学经济学院聂辉华博士以及2008年全国“企业理论前沿与中国制度变迁”研究生暑期学校学员的有益评议。当然文责自负。作者简介：张三保，中山大学管理学院（Email:[e-mail]）；费菲，中山大学管理学院。①全毅：标准化战略与我国外贸增长方式转变，世界经济研究，2007（6），9。②乔新生：国际竞争的三个层次，人民日报，2005-1-26，理论版。③主流经济学认为，标准竞争是指两种或两种以上个体标准争夺市场标准地位的过程，包括标准内与标准间两种形式。参见夏大慰、熊红星：网络效应、消费偏好与标准竞争，中国工业经济，2005（5），43。④张喜凯：标准竞争的经济根源及其战略选择，质量春秋，2005（3），6。2（一）标准形成的两种机制标准的形成，起于科学理论基础上的技术研发与攻关形成的核心技术。之后，按照参与主体与制定程序的差异，标准可分为两类：一类是委员会制定或认可的法定标准，另一类是市场选择的事实标准。①1、市场机制形成两类事实标准在市场机制下，单个企业或企业联盟是核心技术的持有者以及标准竞争的参与主体。它们往往选择通过“技术专利化”来保持对该核心技术的独占权。当然，这一过程并不必然发生在事实标准发生之前，也可能同时进行。二者共通之处在于，它们都会在核心技术形成之后，通过研发商用产品，不断改进技术，促成产品的成熟商用，并通过大规模生产来不断扩大安装基础并形成国内事实标准。此后，通过转移生产形成全球事实标准。2、委员会机制形成两类法定标准按照标准形成时间的先后顺序，委员会机制下的法定标准有两类：一类是核心技术直接专利化后，由国内、区域与国际的权威标准委员会推动其实现专利的标准化（法定标准Ⅰ）；另一类则是国内事实标准形成之后、转移生产之前，通过国内委员会机制实现事实标准的法定化（法定标准Ⅱ）。当然，这种“法定”是有区域范围的。国内委员会机制下的决策机构是政府标准化组织或政府授权、认可的标准化组织。它们建立、颁布或认可的标准称为国内法定标准，即国家标准。至于行业标准能否成为国家标准，则由不同国家和不同程序来确定。对于区域、国际层面的委员会机制而言，经过区域或国际标准化委员会制定、颁布和认可的标准称为区域标准或国际标准，②它是国内标准适用范围的空间延伸。可见，国内事实标准的形成与实现同步进行与结束。法定标准（Ⅱ）基于国内事实标准产生，故二者形成、实现阶段的生命周期类似。国际事实标准的三个阶段则同步完成。正因此，下文在探讨标准的实现阶段时就只论及法定标准（Ⅰ）。（二）美、欧政府在三代移动通信标准竞争中的较量在1G时代，美国采取了基于委员会的机制。由于拥有大量安装基础并采用单一标准，①JeffreyLFunk.2002.Globalcompelitionbetweenandwithinstandards[J],PalgraveMacmillanpublisher,Jan.②具体而言，国际标准是指国际标准化组织(ISO)、国际电工委员会(IEC)和国际电信联盟(ITU)所制定的标准，以及ISO为促进WTO/TBT协定和WTO/SPS协定的贯彻实施所出版的《国际标准题内关键词索引（KWICIndex）》中收录的其他国际组织制定的标准。它是一种全球法定标准。转引自刘双桂、陈建明、王俊秀：企业成功的秘密——标准转型与标准运作，北京：中国标准出版社，2005年版，第132页。3美国的AMPS（高级移动电话系统）成为全球标准。虽然北欧国家比美国更早推出第一代移动通信网络，也采用了基于委员会的机制，但由于不同的国家战略以及各自为营的网络运营模式，缺乏统一的区域通信标准，欧洲市场被各自瓜分。在这个时代，美国得益于对单一的模拟标准的选择，因而主导了市场。到了2G时代，由于20世纪90年代早期便已形成稳定的经济和政治政策，欧盟在通信行业采用了基于市场和委员会的混合机制。欧盟成员国实施共同的管制措施，制定了通用通信协议政策，规范和引导通信行业的发展，从而使GSM（全球移动通讯系统）在2G标准竞争中被全球大多数国家所采纳，获得了全球75%的市场份额，成为拥有昀大份额的现实安装基础的移动通信协议。而此时的美国，微软和因特尔等在个人电脑业的成功经验，使得美国联邦政府更坚信多个标准的竞争的好处。他们认为，市场昀终会选择一个昀好的标准，从而逐步淘汰其它标准。因此，美国联邦政府没有选择一个单一的标准①，也没有一个公开的基于委员会的标准制定程序。那些惟美国马首是瞻的国家因此无所适从，没有选择任何标准，而美国自身也不足以具备标准形成的安装基础。昀终，欧洲的GSM打败美国的CDMAOne，成为第二代移动通信的全球标准。开放市场、自由竞争的政策，导致了美国在2G标准竞争中失败，也直接导致其在第三代标准竞争中处于不利的竞争地位。②在向3G技术标准发展的初期，美国仍未吸取教训，而是进一步向自由竞争的模式发展，没有建立任何程序来选择3G标准：没有分配频率，也没有计划发放牌照。当基于CDMAOne的系统在1995年和1996年开始展现它们出众的声音质量、数据传输速率和频谱效率时，大多数移动通信领域的美国人都认为它会成为业界的第三代全球标准。后来，由于欧洲采用的是单一的共同接口，CDMA无法全面进入欧洲市场。美国此时才意识到自己在与欧洲和日本的抗衡中处于不利地位，并开始改变策略。美国政府开始旗帜鲜明地提出支持统一的CDMA标准；美国电信联盟成立了专门的小组，致力于第三代移动通信的标准化工作；摩托罗拉、朗讯和高通等结成产业联盟，共同开发CDMA2000。昀终，美国的CDMA2000与欧洲的WCDMA、中国的TD-SCDMA一起，成为3G时代的三个主流标准。（三）中国政府在标准竞争中的经验教训1、政府推动与TD-SCDMA标准的形成与产业化TD-SCDMA（时分同步码分多址）是由中国大唐电信科技产业集团提出、并于2001年3①共有四个数字标准：CDMA、TDMA、GSM、IDEN。其中，由美国高通倡导的CDMAOne无论是在通话质量、数据传输速率、通话的防窃听上，还是在频谱利用效率上，都比欧洲的GSM先进。②毛蕴诗：公司经济学前沿专题，大连：东北财经大学出版社，2007，130。4月被3GPP（第三代合作伙伴计划）、2005年5月被ITU（国际电信联盟）认可的3G时代主流标准之一。在此过程中，中国政府发挥了不可替代的关键作用。在形成阶段，政府在协调标准研究资源、能力方面处于核心位置。为了争取提交的标准能够被国际标准组织认可，政府积极整合资源、沟通标准研发主体和运营商，并协调不同标准主体间的矛盾，有效规制了国内的竞争秩序。TD-SCDMA被3GPP认可之后，政府开始将目标锁定到标准的产业化上。政府主管部门为它划分总计155MHz的非对称频段这一不可再生资源，并积极关注产业化进程，组织外场测试，跟踪、掌握产业化状况。此外，还向相关主体传达出了坚定支持的信号和信心。在设备厂商的研发进入攻坚阶段，研发资金链出现困难时，政府及时给予了专项资金支持。同时，TD-SCDMA的产业化、商用化也从主管部门的关注上升到国家领导人的关注。在此条件下，标准的研发及其产业化成为国家“科技创新重大成就展”重要成果。并且，基于“TD-SCDMA具备大规模独立组网能力”的测试结论，国家信息产业部正式将其颁布为中国通信行业国家标准。在权衡各种因素的情况下，政府给予了标准商用的现实机会。在国内商用试验网络的建设过程中，政府更是给予了本国标准强有力的支持。可以说，政府代表运营商进行了第一轮次的市场选择。同时，政府也积极协调为标准商用机会寻找海外市场，在罗马尼亚决定由中国公司提供从系统到终端的全套TD-SCDMA产品，建设海外第一个试验网的过程中发挥了重要的作用。在政策资源支持、有形资源投入的同时，鉴于TD-SCDMA与其他两个标准在初期产业链成熟度上的差距，①政府给予了其产业主体昀宝贵的时间资源，通过把握牌照发放时机，使得后起的TD-SCDMA标准有了研发技术、完善产业链、缩短与其他标准的差距、并且提高商用能力的时间。表：政府在TD-SCDMA标准产业化中的作用作用阶段政府作用投入资源类型支持方式阶段1标准研发资源的整合、标准的提交，以及国内不同标准的协调政策组织、协调阶段2信息产业部通过【2002】479号文件公布3G的TDD频谱规划，为TD-SCDMA标准划分了总计155MHz的非对称频段。宣布MTNet外场测试计划。政策、频率、时间频率、牌照阶段32004年2月，发改委批复TD-SCDMA的研究开发和产业化专项基金。国家领导人，信产部、科技部和国资委，对TD-SCDMA产业发展给予高度关注与评价。政策、资金、时间资金、牌照阶段42006年1月25日，信产部正式将TD-SCDMA标准颁布为中国通信行业国家标准。政策、市场、时间颁布标准、把握牌照发放阶段52006年2月，信产部叫停国内各运营商违规建设的WCDMA实验网，同时要求相关运营商当年上半年全部建设TD-SCDMA商用试验网。2007年1月，国家进一步扩大规模试验网，为奥运提供服务。市场统一市场①虽然TD-SCDMA采用了一些全球前沿的技术，但相对于拥有成熟商用模式和运营模式的WCDMA和CDMA2000来说，技术优势并不明显。它与另外两者实际上形成了一种技术互补而非技术替代。5资料来源：谭劲松、林润辉：TD-SCDMA与电信行业标准竞争的战略选择，《管理世界》，2006（6），82。马晓芳：信产部拆违规WCDMA试验网，转建TD商用试验网，《第一财经日报》2006-2-10。2、政府强力介入与WAPI标准的流产无线局域网（WLAN）是对有线联网方式的一种补充和扩展，它通过电磁波在空气中发送和接收数据，而无需线缆介质。目前，无限局域网协议的产品主要执行的协议标准有三种：802.1lB、802.11A和802.1lG，其中802.1lB昀为普及，它是美国电器与电子工程师学会（IEEE）颁布的标准，采用的是有限加强等效保密（WEP），仅兼容此标准的产品被称为WIFI。在我国，除了政府采购的产品外，无线上网的用户大都采用WIFI产品，这些产品的生产商需要向WIFI联盟成员交纳会员费和产品认证费。鉴于现有无线局域网国际标准802.11被公认存在严重的安全缺陷，我国信息产业部于2003年5月12日发布了拥有自主知识产权的无线局域网标准WAPI，并于2003年11月宣布“从2004年6月1日起将在中国境内强制实施中国无线局域网国家标