第五章_行政决策体制

第五章行政决策体制•行政决策体制概述•行政决策体制构成•行政决策体制的基本类型•我国现行行政决策体制的问题一、行政决策体制概述•行政决策体制概念•行政决策体制的作用•影响行政决策体制的因素1.行政决策体制概念•行政决策体制是指在行政系统内部围绕着行政决策权责的划分、运行和维持而形成的各种制度化的关系模式的总称。在行政系统内部和行政系统与外部环境之间，围绕着行政决策权责的划分、运行和行使，产生了许多种行政决策关系。在传统、经验和环境的影响下，许多关系的内容、形式被固定下来，成为一种习惯或正式制度。行政决策体制就是指行政系统内部的与决策关系直接相关的习惯和正式制度。把握该慨念要注意以下几点•(1)行政决策体制既受到国家的政治体制、经济体制、行政领导体制的制约，同时又要受行政文化、民族传统等诸因素的影响•(2)行政决策体制的基础是行政决策权力•(3)行政决策体制的载体是一定的组织机构，通常是由若干各具独特功能的子系统组合成具有整体功能的大系统•(4)行政决策体制是具有较高素养、较高智能的人群结合体2.行政决策体制的作用•对行政决策职能的实现起组织保证的作用。具体说•(1)科学的行政决策体制在决策职能的科学分解基础上，合理分工，集思广益，使决策活动变为许多人合作活动，有助于克服官僚主义，减少决策失误•(2)科学的行政决策体制有助于根据职能来合理地设置决策机构和层次，形成职能齐全、运转灵活、富有效率的行政体制。•(3)科学的行政决策体制有助于造就更多更优秀的决策人才。•(4)科学的行政决策体制有助于社会主义民主政治建设的发展3.影响行政决策体制的因素•生产资料所有制结构、经济管理体制、经济利益分配形式等的影响•国家基本政治制度，包括国体和政体的变化的影响•民族文化传统的影响•科学技术发展的影响二、行政决策体制构成•行政决策中枢系统•行政决策咨询系统•行政决策信息系统•行政决策监控系统1.行政决策中枢系统•决策中枢系统即决断系统是现代行政体系的核心，也称行政决策中心或政府首脑机关。其决策权来源于宪法和有关法律。一般来说，它同时是一级行政组织的领导中心，是现代行政决策体制的核心•行政决策中枢系统一般由行政领导集体及其工作机构或办事机构组成•行政决策的中枢系统，既可实行委员会制，也可实行首长制（1）行政决策中枢系统的特点、任务•特点：权威性和主导性•主要任务•①确定决策问题和目标体系•②选定“满意”的决策方案•③指挥局部试点，负责监督决策实施，反馈完善决策（2）行政决策中枢系统的组成•行政决策中枢系统主要是由该行政组织中的领导成员配以少量具体工作人员组成的，一般说，某一行政组织中的领导机构就是这个决策中枢的组织形式。决策中枢系统对决策承担完全责任。•我国任何一级国家政权机关有三个决策系统，即党的领导决策系统、人民代表大会的权力决策系统和人民政府的行政决策系统（3）决策中枢系统在行政决策系统及其运行中的作用•界定决策问题。决策问题的界定是决策制定的开始，它是首要的环节。决断子系统必须能够从纷繁复杂的社会问题中，分清轻重缓急，抓住事关全局的关键问题，作为决策问题确定下来•确立决策目标。决策目标是否科学、正确，对整个决策过程具有决定性的影响。决策目标的确立必须建立在对决策问题的过去、现状及未来趋势较全面了解、把握的基础上。所确立的目标必须切实可行，并留有余地，使之能满足上下平衡、左右平衡、前后平衡的条件•组织设计决策方案。这是一项科学性、技术性很强的工作，一般是委托给参谋子系统承担。决断子系统在此的职责是根据政策问题的性质，组织熟悉这类问题的专家，组成高水平的设计组，并为他们的设计工作提供优越的环境和条件•选择决策方案。决断子系统在这一环节的职责是建立方案选择的价值标准体系，对参谋子系统提供的各种方案进行比较、分析、平衡，最后拍板选定方案（4）行政决策中枢系统必须注意处理的关系•与群众的关系•与智囊团的关系二、行政决策咨询系统•现代行政体制中的决策咨询系统是为决策中枢系统服务的参谋机构，是影响行政决策的行为主体之一。在国外被称为“智囊团”、“思想库”、“头脑公司”、“脑库”•它是行政决策软技术的组织保证，也是接受决策中枢系统的委托，通过调查、统计、预测、分析、研究、咨询、论证等提供决策依据，拟定各项备选方案，提出审议意见，协助领导控制和监督决策实施，根据信息反馈及时提出修正方案的意见，为领导决策服务，对决策起辅助作用•决策咨询系统的主要作用：拟定决策方案•著名思想库•[美]对外关系委员会、大西洋理事会、三边委员会、布鲁金斯学会、兰德公司、传统基金会、胡佛研究所、和平研究所、卡内基国际和平基金会、华盛顿战略与国际问题研究中心、阿斯平研究所、卡特中心、尼克松中心、国会研究部、哈佛大学国际事务研究中心等•[英]伦敦战略研究所•[日]野村综合研究所•[中]十大著名智库：中国社会科学院、国务院发展研究中心、中国科学院、中国军事科学院、中国国际问题研究所、中国现代国际关系研究院、中国太平洋经济合作全国委员会、中国科学技术协会、中国国际战略学会、上海国际问题研究所（1）现代行政咨询机构的形式•有官方的、半官方的、民间的和跨国的四种•国外为行政决策服务的咨询机构大致可分为两大类型•一类是官方机构，是指由官方直接领导和控制的咨询机构。如美国的总统科学咨询委员会，是一个为总统服务的官方智囊机构，专门负责对总统提出的问题进行研究和分析，并就美国发展科学技术的方法和措施提出建议•另一类是非官方机构。这类咨询机构也是为官方服务的，但是它不直接受官方领导和控制，而是采取相对独立的组织形式。如美国的兰德公司，是一个独立的、非营利性的咨询机构。其研究经费主要来源于其咨询活动所得的收入和其他部门的赞助。组织上不隶属于任何政府部门，研究工作也完全独立进行•此外，还有一些半官半民的咨询机构，如胡佛研究所•我国现代行政咨询机构的组织形式•政策研究室•各类专业研究机构•学会、研究会等学术性咨询机构•民间咨询公司•专家顾问委员会中国新智库――国经中心•中国国际经济交流中心于今年2月成立，办公地点在中南海•我国传统的政府决策咨询机构约有2500家，数量与智库发展最发达的美国相当•但总体上还是不适应当前发展形势的需要，尤其与美国兰德公司、布鲁金斯学会等国际顶金智库相比差距很大•根本问题是:对国家现行政策的阐释性、附和性性、宣传性成分居多，而建立在独立思考、独立研究基础上的自主性、批判性成分较少•各部委下设的研究机构受本部门利益影响以及顾虑上下级关系，对实际情况的研究和反映往往会打折扣；大学等学术性研究单位理论性强，但往往离实际较远，有的研究报告甚至照搬书本知识和国外做法，难以提出针对性和操作性强的政策建议；企业的研究则过于微观•总之，官方智库受到体制内的各种因素影响，民间智库又离决策层比较远，对高层的意图和需求也不清楚（2）现代行政咨询机构的特点•具有集体性、科学性和相对独立性等特点•集体性是由于社会问题复杂，不确定性因素多，动态变化大，因此解决问题必须运用多学科的知识，这只有众多掌握不同知识的专家群体才能适应需要•科学性即参谋咨询人员要用先进的科技手段，采用科学分析的技术和方法来为决策者提供服务，仅靠经验、谋略适应不了社会发展的需要•相对独立性即参谋人员必须相对独立地研究分析问题，不偏不倚地提出自己的见解，对问题的分析和结论必须以客观事实为根据，不能为决策者所左右(3)咨询系统在行政决策系统及其运行中的作用•协助中枢系统界定决策问题，确立决策目标决策确定离不开预测，咨询人员通过调查研究以及对未来发展趋势的超前研究和预测，提供有科学依据的判断，为决策者在界定政策问题、确立决策目标时作参考•为中枢系统提供解决问题的方案、途径和方法在决策方案选优时，要为决策者提供经过一系列定性、定量分析论证的初步方案，同时也要提供本系统以及其他咨询机构对方案的评审意见，以便决策者集思广益，从众多方案中选择出满意的方案•对公共决策的实施进行跟踪反馈分析收集并分析决策实施中的问题，特别是在决策实施遇到障碍或偏离决策目标时，要及时提出应变措施，以使决策者、执行者及时修正意见和追踪完善决策，确保公共决策顺利实施（4）发挥咨询系统的作用时注意的问题•要有合理的专业结构•要有优化的人员素质•要有独立的法律地位（5）加强我国行政咨询系统的建设•应重视行政咨询系统的建设•要加强常务性咨询机构的建设•要充分利用其他咨询机构和社会咨询力量•行政领导者应注意发挥专家的作用，加强政府与咨询机构和人员之间的联系，改善咨询工作环境•要加强对咨询人员的培训和调整，要有合理的专业结构国内智库应尽快扭转发展导向•国内的智库要真正发挥思想、智囊团的作用，变目前阐释性智库为创新性智库是当务之急•一要把研究的关口前移，不能总是围着国家的政策转，必须进一步创新研究的领域和范围，及时跟踪研究全球范围内的社会经济新趋势、新问题•二要站在独立第三方的立场上，以大量详实的数据和充分的证据为基础，结合对社会经济形势的研判，提出客观、科学的政策建议，以影响和说服决策层跳出靠经验、靠少数人的智慧随意建言的窠臼•三要有在理论上实现重大创新的巨大勇气和坚定信念，智库要在服务政府决策的同时，成为一个重要的理论创新平台，成为引领思想潮流的中坚力量，培养其独立思考的强大功能三、行政决策信息系统•行政信息也称政务信息，是行政管理过程中行政主体、对象、环境等的特征以及它们之间相互进行交换的发展变化状态的表述。行政信息除一般信息特征外，还有自己的特点，即有自己特有的表现形式、书写格式、传递要求。•覆盖面广、权威性强、灵敏度高•行政决策信息系统是为行政决策提供信息服务的专门系统，是行政决策科学化的基础，是现代行政决策不可缺少的有机组成部分。它的主要工作是•建立一个收集各种社会信息和政务信息的网络；整理、分析和加工各种社会信息和政务信息（1）现代行政决策体制设立信息系统的理由•现代丰富的信息资源要靠信息系统来搜集掌握•行政决策对信息质量的要求随着科技发展而越来越高，只有信息系统可能给予满足•先进的信息处理技术设备应由专门的组织和人员来操作、管理（2）信息系统的工作环节•获取信息•日本目前只需5～10秒钟就可得到世界各地金融市场的行情，5～10分钟就可查询或调用政府制定的各种法律、法令等•古代获取信息:派出间谍、吏民告密、情报机构（明代的锦衣卫和东、西厂等）•处理信息•传递信息•古代传递信息:烽火、驿站、邸报、信鸽鸿雁等•贮存信息（3）我国行政信息系统的完善•提高对行政信息重要性的认识•健全行政信息的网络体系•提高信息人员素质•尽可能地运用现代化信息手段4.行政决策监控系统•行政决策监控就是指主要对行政决策者的决策行为和行政决策内容依法进行监督和控制•行政决策监控是一种政治行为，监控主体必须在法律赋予的权力范围内施行。实行不同政治制度的国家，监控机构的组织形式有所不同•西方资本主义国家政府组织体制主要是根据“三权分立与制衡”原则建立的，机构之间的权力制衡关系就是行政决策的法定权力的监控关系•在我国，设有内、外两大监控体系•内部监控体系是政权体系内部的上级部门以及横向的权力部门，即政党——人大——政府之间的递次监控关系，还有内设监控机构如中国共产党的纪律检查委员会、人民政府的监察部门(决策系统内各部门也处于相互监督、制约之中)•外部监控体系由人民群众、社会团体、新闻舆论等组成。我国是社会主义国家，人民当家作主，人民群众是最有效也是最有力的监控力量（1）行政决策监控系统设立的必要性•从政治学原理看，凡是政治权力需要监督，不受控制的权力必然腐化•行政决策的客体是动态的、系统的，具有多目标、多层次、多因素的特点，要求加强监控，使决策内容切合实际•行政决策主体素质上的差异，必须通过决策监控，以防止有些国家公务员蜕化变质，有利于造就德才兼备的行政管理人才（2）行政决策监控系统在行政决策系统中的作用•防止决策者滥用决策权决断子系统行使国家权力，它具有权威性和强制性。权力在运用过程中很容易产生腐败，成为谋取局部利益和私利的工具。实行监控可有效地避免“部门权力化、权力利益化、利益政策化”的腐