中国的水价改革

i世界银行政策分析与建议项目“中国：解决水资源短缺——从分析到行动”政策研究报告中国的水价改革：经济效率、环境成本和社会承受力世界银行本文为世界银行中国水战略政策分析与建议援助项目“解决中国水稀缺：从研究到行动”的系列报告之一，由世界银行东亚和太平洋地区可持续发展局组织撰写。环境和自然资源管理问题是东亚和太平洋地区（EAP）在其经济发展过程中面临的一个重要挑战。为世界银行东亚和太平洋地区所准备的环境战略已提出了基本框架，以确定优先领域，加强可持续发展的政策和制度构建，以及通过世界银行的贷款项目、规划、政策对话、非贷款服务和合作伙伴关系来解决关键的环境和社会发展挑战。按照该环境战略的要求，本文旨在为发展中国家成员国以及发展机构之间的经验交流和讨论提供一个平台。有关世界银行中国水战略研究项目的信息和本文的背景研究报告以及其他报告，请访问项目网站：世界银行东亚和太平洋地区可持续发展局（美国华盛顿）2007年12月本文是国际复兴开发银行/世界银行员工的工作成果，其中所公布的看法、阐述和结论仅为作者的观点，不代表世界银行及其分支机构的观点，也不反映世界银行执行董事会成员及其所代表的政府的观点。世界银行不保证本文件中的数据准确无误，并对任何人引用其中的观点和数据所引起的后果不承担任何责任。本文所附地图的疆界、颜色、名称和其他资料，并不表示世界银行的任何部门对任何地区的法律地位的看法，也不意味着对这些疆界的认可和接受。本文的版权归国际复兴开发银行/世界银行所有，未经允许，复印和（或）转载本作品的全部或部分材料都有可能违反相关法律。国际复兴开发银行/世界银行鼓励传播其作品，对于有关复印和转载的请求，通常可以迅速准许。如要求复印或重印本作品，请填妥资料送交版权许可中心（CopyrightCleanranceCenterInc.），地址：222RosewoodDrive,Danvers,MA01923,USA；电话：978-750-8400；传真：978-750-4470；网址：。所有关于版权和许可证的询问，包括各项附属权力，请寄往世界银行版权部（OfficeofthePublisher,TheWorldBank）。地址：TheWorldBank,1818HStreetNW,Washington,DC20433,USA；传真：202-522-2422；电子邮箱：[e-mail]。3目录摘要.............................................................................................................................4致谢.............................................................................................................................51．引言.......................................................................................................................62．现行政策与实践..................................................................................................73．边际成本、环境损害和资源耗竭......................................................................9基本原则.............................................................................................................9供排水的边际机会成本定价...........................................................................104．社会影响及承受力............................................................................................12社会影响...........................................................................................................12承受力...............................................................................................................125．保护弱势群体....................................................................................................15累进阶梯定价...................................................................................................15其他措施...........................................................................................................16农村和低收入社区...........................................................................................176．实施中的问题....................................................................................................18克服价格改革的阻力.......................................................................................18财务问题...........................................................................................................19水表安装问题...................................................................................................20渐进改革...........................................................................................................20边际成本及规划...............................................................................................207．总结与政策建议................................................................................................21专栏目录1．北京市供排水定价...............................................................................................82．海河流域水资源的机会成本.............................................................................113．中低收入居民总支出中供排水服务所占比率.................................................134．使价格上涨能被接受：重庆市案例研究.........................................................194摘要在中国的水资源管理中，昀为难以克服的问题是供水成本的不断增加和水资源的日益稀缺。水价政策将在解决这些问题上发挥重要作用，因而应受到充分重视。本文将水资源部门的一个主要方面——即与居民、工业和商业用水相关的供水及污水排放——作为一个整体来讨论定价问题，但不涉及用水量较大的农业部门。有关研究已反复证明，中国当前的供排水价格过低，因此应鼓励节约用水，并提高水价以保证稳定而足够的水费收入，实现水企业的有效运行。价格改革的第一步是实现财务成本的全部回收，但这仅是一个临时目标，更长远的目标是让水价反映供水和污水处理中渐增的长期边际成本，尤其要反映生产和消费所造成的环境损害成本以及资源耗竭的机会成本。这也被称作边际机会成本（MOC）定价。水价改革所要求水的定价要远高于过去只实现财务成本回收的价格水平。与此同时，还要确保贫困居民和社区能获得足够的供水以满足其基本需求，而中国法规要求的累进阶梯定价政策正是基于此项原则。两级水价应被采用，其第一级可以保证低收入人群可承受的基本生活需求，而第二级的价格反映真实的经济和环境成本。尽管按用量收费的原则已确立，安装水表的决策还应基于费用效益分析结果，并视具体个案的情况而定。但随着收入和供水成本的增加，水表的安装也必将增加。水价改革还可配以有针对性的、临时性的收入支持政策，如补贴或者用水代金券等。在低收入社区尤其是农村地区，对其基础设施建设的初始投资提供财政补贴是必要的，但其运行和维护成本则应由使用者负担。无论是否按量收费，其收费收入均应专款专用于给排水上。在短期内进行全面的水价体系改革往往在政治上不可行，但在制定经济发展规划时，需要对水资源真实的经济和环境成本予以考虑并进行估算。考虑到经济效率、社会公平和可接受性等问题，水价改革应采用渐进的方式。当然，要实现对整个水资源部门的有效管理，昀好同时对相互竞争的水资源使用部门进行水价改革，如农业用水和直接的工业取水。为克服价格改革的阻力，特别是针对服务质量差的情况，公众听证会、对消费者进行宣传教育和增加透明度是非常必要的。本文可总结如下：（1）水价政策是改进用水效率、保护水资源环境和解决水资源短缺问题的基本手段；（2）考虑到水资源短缺问题的严重性，中国应积极推行基于边际机会成本（MOC）的水价改革；（3）公众接受度和弱势群体的承受力是需要关注的重要问题，对之可以通过设计合适的水价结构和拓展社区服务范围等加以克服和解决；（4）鉴于少有国际经验可以借鉴，在水资源危机变得无法解决之前，中国应积极带头试点水价改革。5致谢本文总结了世界银行中国水战略政策分析和建议(AAA)项目“中国：解决水资源短缺——从分析到行动”中水价专题研究的成果，由世界银行JeremyWarford博士（咨询专家）和谢剑博士（高级环境专家）负责撰写。世界银行中国水战略与政策分析和建议（AAA）项目由谢剑总负责。本文基于一系列的案例研究报告，包括重庆、北京、海河流域、山东和河南的案例等。参加水价专题案例研究的主要成员有：重庆案例——周林军、张智、姜文超、王