第六章行政决策

第六章行政决策第一节行政决策概述（含义、特点、类型、基本原则、地位与作用）第二节行政决策体制和系统（含义、类型、决策系统的构成要素）第三节行政决策程序（问题界定、目标确立、方案设计、后果预测、方案抉择）第四节行政决策方式（全体一致规则、多数规则、过半数规则、民主集中制）第一节行政决策概述一、行政决策的含义、特点决策是人类社会所特有的现象，是人类社会发展到一定历史阶段的产物。我国早在先秦时期，就出现了“决策”一词，例如，在《韩非子·孤愤》中有“智者决策于愚人”之说；不过，现代管理学意义上的“决策”一词及其理论的形成，则是在20世纪中叶发轫于美国，由“Decision-Making”一词翻译来的。决策是人们就需要解决的问题所作的行为设计和抉择过程。决策有私人决策和公共决策(行政决策)两种基本类型。（一）含义：行政决策(AdministrativeDecision-Making),作为决策的一种基本类型，是行政主体为履行行政职能所作的行为设计和抉择过程，它是公共组织特别是政府部门在处理国家政务和社会公共事务过程中所做出的决定。公共组织针对社会生活中存在的或正在发生的问题做出决策，并转化成相关的公共项目，通过调动各种组织机构，调配各种社会资源，运用各种功能手段，达到问题的解决、政治的稳定和经济的发展。（二）特点行政决策具有不同于其他决策的如下特点：1．行政决策主体的特定性。与其他决策不同，只有具有行政权的组织和个人才能成为行政决策的主体。我国宪法和法律规定，行政权由行政机关行使。行政机关之外的某些国家机关和社会组织，依照宪法、法律规定或授权，具有一定的行政权后，亦可成为行政决策的主体。2．行政决策内容的广泛性。由于行政管理的范围和对象极其广泛，行政决策的内容也非常广泛。它包括国家的政治、经济、文化教育以及社会生活等各个方面的重大事务，即除国家法律另有规定之外的一切社会公共事务，都需通过行政决策加以解决。而其他决策，如企业、事业单位和社会团体的决策等，其内容主要限于各自的内部事务，一般不涉及整个国家和社会范围的事务。3．既定行政决策的权威性。行政决策体现的是国家的意志和国家的利益，是依据党的路线、方针、政策和国家法律而制定的，以国家权力为后盾，以行政方式作用于社会的，具有强制力。因此，既定的行政决策不仅对行政组织的内部成员，而且对各级行政组织管理范围内的企业、事业单位、社会团体和个人都具有约束力，表现出一定的权威性。在行政管理过程中，行政决策的构成一般需要三个具体条件，即基于决策问题的需求而产生一定的目标；为实现这一目标而提出的多项行动方案；不同的行动方案及其具体实施所达到的不同结果。二、行政决策的类型1.依据行政决策主体人数和决策权力分配情况，行政决策可分为群体决策、集体决策和个人决策。群体决策是指一定行政单位的全体成员共同分享决策权力，对决策问题根据一致意见、少数服从多数原则投票或举手表决作出决定。如公民投票直接选举总统、议员等。群体决策指享有决策权力的一群行政官员，通过会议和集体表决方式通过决策方案，包括资本主义国家的议会决策和社会主义国家的集体领导。个人决策指行政首长单独掌握决策权力，决策方案的选择以首长的拍板为终结，其他行政官员只有建议、批评、议论权，但没有抉择权力。2．依据行政决策主体地位的不同，行政决策可分为国家决策和地方决策。国家决策是由中央政府做出的决策，凡制定全国统一的有关行政管理的方针、政策、行政管理法规，处理全国性的和对于国家具有战略意义，以及其他只适宜由中央统一处理的行政管理问题，都只能由中央政府做决策。省(自治区、直辖市)、市、县、乡(镇)政府对其管辖范围内的地方性行政管理问题做出的决策，则属于地方决策。3．依据行政决策涉及问题的规模和影响不同，行政决策町分为战略决策、战役决策和战术决策。战略决策是指带全局性、方向性和原则性的重大决策，其涉及的范围广泛，影响深远。战役决策是为战略决策所制约并为之服务的局部性或阶段性决策，是战略决策的延续和指令化。战术决策则是有关具体方法和步骤的技术性问题的决策。4.依据决策条件和决策对象所处状态的不同，行政决策可分为确定型决策、风险型决策和不确定型决策。确定型决策是指面临确定的条件和环境，各种不同方案的结果也是确定的，因而可按要求从中选出最佳方案的决策。风险型决策是指在面临不可控状态的同时，在所拟定的各种方案中，不同方案在不可控因素的作用下可能出现不同的结果，但各种方案后果的概率可以预测，因而决策后果就带有一定的风险。不确定型决策所处的条件和状态都与风险型决策相似，不同的只是各种方案在未来将出现哪一种结果的概率不能预测，因而结果不确定。5．依据决策目标的要求不同，行政决策可分为最优决策和满意决策。最优决策是指追求理想条件下的最优目标的决策。满意决策则是指在现实条件下求得满意目标的决策。由于行政管理内容的广泛性和目标的复杂性，绝对最优目标实际上是无法实现的。因此行政决策通常都是满意决策，即相对“最优决策”，在现实条件下力求选择最佳决策方案。6．依据决策行为采取的方式不同，行政决策可分为程序化决策和非程序化决策。程序化决策也称例行决策、常规决策、重复性决策，是解决重复出现、有一定常规可循的问题，可按程序化步骤行事的决策。非程序化决策是对偶然发生、首次出现的，没有现成规范可遵循，只能通过创造性思维活动解决的决策。此外，依据决策目标数量不同，行政决策可分为单目标决策和多目标决策；依据决策方法不同，可分为经验决策和科学决策；依据决策进程不同，可分为一次性决策、渐进性决策和追踪决策等。三、行政决策的基本原则1．信息原则行政信息是行政决策的基础，在通常情况下，决策的科学性、正确性是和信息成正比的，信息越及时、准确、全面，决策思维就越具有深度和广度。决策过程实际上也是一个信息的收集、加工和转换的过程。信息原则对决策的要求是要建立和健全信息通道，并利用外脑来提高对信息的收集、分析和处理能力。2．预测原则任何行政决策都是对未来行动所做的一种设想，是在事情发生之前的一种预先分析和抉择，具有明显的预测性。现代科学技术和经济的高速发展，社会生活各方面的急剧变化和激烈竞争，更要求运用科学的预测，高瞻远瞩，了解行政决策对象的发展趋势、时空条件、影响后果等，从定性、定量、定时、概率等各方面作综合预测，才可能减少和避免决策失误。3．系统原则由于行政决策对象本身就具有系统性的特点，行政决策主体在制定和实施行政决策时，应注意决策对象所处的整个系统及系统的相关环节，并以系统的思维方式和决策体制来对整体与局部、内部条件与外部条件、当前利益与长远利益、主要目标和次要目标的相互关系和相互作用加以系统综合分析。4.可行原则决策是为了实施，要实施就得具备决策实施的现实条件。可行性原则对行政决策的要求是要在现实的基础上通过认真分析比较，对决策实施的人力、物力、财力、时间和技术等各方面都要予以保证，防止盲目的、不顾现实条件的决策。有时在现实条件不完全具备的情况下，还要经过努力积极创造出条件，使决策真正可行。5．择优原则决策总是在几个方案中进行选择。只有一种方案的“霍布森选择”是难以做出最好决策的。决策要追求优化和满意，就必须要优化目标，并提出必备数量的备选方案，通过比较和筛选后，从若干个方案中筛选或综合出满意的实施方案。6．动态原则任何系统都是变化发展的，决策对象总是随着经济和社会的进步而处于不断变化之中，一项决策的制定、执行、修改也是一个相当长的动态过程。为此，一开始决策时就要富于远见，能适应未来的发展，并留有适当的余地。在决策实施时也要注意信息反馈，随时检查验证，当决策与客观情况不相适应时要及时调整，必要时还要进行追踪决策，对决策做根本性的修正。除了上述一般原则外，我国行政决策还有以下几个特殊原则：1.服务原则。我国的行政决策不但在政治上要服从于服务于党的基本路线，法律上要服从于服务于国家的法律法令，而且在行动上要服务于基层，服务于群众。因为，我国的任何层次的行政机关和行政人员，都是代表人民意志从事公共事务管理，为民服务的“公仆”。一切行政行为(包括行政决策)无不是为人民办实事，造福于社会。这一原则是区别于资本主义行政决策原则的基本点。因此，行政决策者必须坚决扫除官僚衙门作风和以权谋私等不正之风。2.民主原则。人民是社会主义国家的主人，人民群众在国家行政决策上有发言权，这是宪法和法律赋予的民主权利。人民群众一方面可以直接向各级国家行政机关和行政工作人员提出建议，参与决策；另一方面人民群众通过人民代表和人民代表大会的途径参与国家的重大行政决策。为此，行政决策者在决策时必须认真听取人民群众的意见和建议，重大行政决策必须经人大审查和批准。只要坚持民主原则，认真听取人民群众的呼声，使群众有机会参与决策过程，就能保证行政决策符合人民大众的利益，保证行政决策的正确性。3.法治原则。依法治国首先要依法行政，而依法行政的关键在于依法决策。行政决策权力本质上是一种国家权力，行政决策的主体只能是行使国家行政权的行政组织和行政人员，行政决策的制定和实施都要以国家法律为依据。只要决策内容和程序合法,一经确定，就具有法律效力和权威性，对行政管辖范围内的一切有关的机关、企业、事业、团体和个人都具有约束力。因此，行政决策者一定要依法决策，并承担法律责任。如果决策者由于主观方面的原因导致违法决策并造成了危害性的社会后果时，要依法追究其相应的法律责任。4.政治原则。由于行政体制是政治体制的重要组成部分，行政决策体制不可能不打上政治的烙印，行政决策的目的不可能不服从政治目的，行政决策的内容必然要体现统治阶级的意志。只不过由于各个国家的政治体制不同，体现在行政决策环节上的政治目的和要求不同罢了，社会主义国家的行政决策体现的是工人阶级和人民群众的意志。因此，我国的行政决策必须坚持中国共产党的领导，贯彻党的基本路线和方针政策。这是我国行政决策的根本指导原则。四、行政决策在行政过程中的地位与作用1．行政决策是行政管理过程的首要环节和各项管理职能的基础。决策是行动的先导，行政管理实施中遇到的各种需要采取行动加以解决的问题，都首先依赖于行政决策。同时，行政管理的各项职能都是为实现决策目标服务的，各项职能本身也都有需要采取行动的问题，有各自相关的决策。因此，行政决策贯穿于行政管理的各个方面和行政管理的整个过程，任何行政管理活动都离不开行政决策。2．行政决策是行政领导的基本职能和重要技能。在行政管理过程中，行政领导处于管理的核心地位，承担着行政管理的多项职能，而这些职能中的主要职能又是行政决策职能。同时，行政决策又是行政领导的重要技能，因为行政领导的素质在很大程度上是以其行政决策水平来衡量的，行政领导的层次越高，其所担负的决策任务就越重，所做出的行政决策的影响也越大，因而对行政决策的技能要求也就越高。3．行政决策正确与否是行政管理成败的关键。行政决策决定行政管理活动的方向和措施。只有在遵循行政管理活动规律的基础上做出科学合理的决策，才能保证行政管理的良好效果；反之，则会产生错误的管理行为并导致严重的后果。尤其是国家最高领导层的决策正确与否，直接关系到社会经济能否健康发展。在科学技术飞速发展加快了社会的发展节奏，把全球连为一体又加剧了竞争的条件下，政府行政管理的影响明显增大，行政决策的重要性也越发明显。4.科学的行政决策是提高行政管理效率的重要条件。第二节行政决策的系统与体制一、行政决策的子系统行政决策系统是由参与决策的机构和人员所组成的一种组织体系。从政府组织体制上说，决策系统可从纵向、横向划分为若干子系统。纵向上可分为中央和各级地方政权机关的决策子系统，横向上任何一级政权机关可大致分为国家权力机关决策子系统、政党决策子系统和政府(狭义)决策子系统。在我国，纵向上可分为中央、省、地级市、县、乡镇五级政权机关(也有划分为三、四级的政权组织类型)的各层次的决策系统，横向上划分为党的领导决策系统、人民代表大会的权力决策系统和人民政府的行政决策系统等三个决策子系统。每一个决策系统内部又可划分为信息子系统、参谋子系统、决断子系统和监控子系统。这四个子系统各有分工，相对