第四章公共决策体制

第四章公共决策体制第一节概述一、公共决策体制的构成二、公共决策体制的结构三、决策权力一、公共决策体制的构成人。人员是决策组织的核心。财。包括维持组织存在所需要的经费、决策活动的开支等。物。组织赖以存在的物质载体，如场地、房屋、办公用品、通讯器材等。机构设置，指承载决策权力的一系列特定的机构的确立。职位设置。权力与职权。权职划分，团体意识。组织目标。规章制度。技术。信息。组织设计。公共决策体制的定义和构成1、公共决策体制是决策权力的分配、决策的程序、规则和方式的总和。2、其主要构成因素有：◆决策权力：决策体制通常在两个方面对分享和行使权力尤为关键：一是选举的范围；二是反对的自由（即那些最接近政府实际决策过程的人必须在无操纵的选举中竞争选票的程度，在这个过程中，那些反对政府行为的人也能按平等的条件进行竞争）◆决策程序：◆决策规则和方式：是政策形成所遵循的的原则和采取的投票方式“有效率的决策能否出台不是取决于经济学家和政治学家的智慧，而是取决于决策规则”二、公共决策体制的结构纵向结构：决策组织之间构成领导与被领导的关系。在这种结构中，管理层次和管理幅度的变化决定着决策体制“形状”的变化，即“尖型”形态和“扁平”形态。横向结构：政策组织之间构成合作和协商的关系。横向决策组织之间也容易出现职责不清的情况，降低决策效率。公共决策结构的变化趋势公共决策结构的变化趋势在横向结构上：1决策和执行的相对分离，即决策部门可以从日常事务中解脱出来，着眼于政策制定，并对政策执行过程进行评估和监控。行政执法局。2在“谋”与“断”的分工中，信息咨询部门和政策分析部门受到重视，并逐渐分化成一个独立部门。纵向结构上：分权成为重要取向，组织体制日益趋向扁平化。三、决策权力1、决策权力及其种类2、中西方公共决策权力的分配及运作1、决策权力及其种类决策权力：指决策主体在决策过程中对他人的控制力、制约力和影响力。运用权力的方式有：说服、威胁、交换、施用权威利益是决策权力中的核心问题，其对决策权力的影响表现在：•公共决策权力的产生和维护以利益关系为基础•决策权力的运作实际上就是各种利益相互博弈的过程。•权力体制因利益关系的改变而改变：即权力体制必须对时代的变化对出呼应，改变既定的权力安排，通过权力体制的重组和创新，解决新问题可能带来的新的冲突。公共决策权利的种类：正式的决策权力和非正式的决策权力，非正式的决策权力在公共决策中发挥着越来越大的作用。2、中西方公共决策权力的分配及运作西方：一般包括官方的和非官方的决策权力两大类。官方主体包括：立法、行政机关和法院；非官方的包括：利益团体、在野党和公民。不同的决策体制下其权力分配是不同的，有的国家议会为主导、有的政府为主导、有的国家元首为主导我国：•一元说：党处于决策体制的最高地位，行政机关遵循党的意志去管理人民群众，立法机关遵循党的意志联系人民群众，制定法律和监督政府；司法机关遵从党的意志，一方面监督人民，一方面监督政府。•宪政结构和党政结构说：从宪政结构上看，决策机构是各级人大，执行机构是各级政府；从党政结构上看，中国共产党居于决策制定和执行的核心地位。因此有人提出，实际上党政结构是决策性质的机构，宪政结构则是执行性质的结构。第二节公共决策体制的类型一、决策体制的分类二、议会制三、独裁制四、人民代表大会制决策体制的分类一般分类•首长制和委员会制•集权制和分权制历史上曾出现的基本决策类型历史上曾出现的基本决策类型类型最高决策权归属最高决策者主要存在时期主要存在地点主要决策方式原始民主制氏族等原始组织成员全体会议（集体）原始社会时期各原始部落合议神权制神僧侣宗教领袖（个人）各代现代现代伊斯兰教国家独裁君权制神或专制君主由宗教或专制产生的皇帝（个人）古代、近现代中国封建王权国家现代君主国家）独裁总统议会制全体人民议会（集体）总统（个人）近代现代美国等合议三权分立内阁议会制议会（集体）英国等委员会议会制议会（集体）瑞士等人大制人民全国人大现代中国民主集中制法西斯制法西斯国家政党领袖元首德国纳粹独裁军人独裁制神君主人民军队首领个人或集体缅甸独裁二、议会制的类型1、总统议会制2、内阁议会制3、委员会议会制1、总统议会制总统既是国家元首，又是政府首脑，对行政事务有决定权，不受议会约束总统和议会分别由选民选出，各自对选民负责政府由总统组织，政府成员不能兼任国会议员，不得参与议会议案表决。议会有权弹劾总统，但总统不得解散议会总统对议会的公共政策方案有否决权总统隶属的政党未必就是议会多数党总统的某些决策权受议会制约实行总统——议会制的国家主要有美国、芬兰、法国、墨西哥、阿根廷等国家，以美国最为典型。2、内阁议会制国家行政权属于内阁，国家元首是虚设的议会是国家权力中心，内阁由议会产生国家元首颁布发令须经内阁总理签署内阁所作重大决策必须取得议会多数支持议会可以对内阁提出不信任案，内阁也可以要求元首解散议会内阁总理为议会多数党领袖这种体制的国家主要有英国、德国、意大利、日本、澳大利亚、奥地利、加拿大、新西兰和以色列等。3、委员会议会制议会是最高权力机关，不仅具有立法权，也具有行政权委员会领导日常事务，但委员会只是议会的一个执行机关，委员会可以为议会的最后决策提供咨询委员会不能解散议会，议会也不能解散委员会委员会所作的决策必须经集体讨论通过委员会主席权限与其他委员一致委员会委员的选任不受党派关系的约束三、独裁制1、宗教领袖型2、君主亲政型3、军人独裁型1、宗教领袖型这是以伊朗为典型：1979年伊朗建立神权政治，霍梅尼担任宗教领袖，他不是政府的一部分，但却超然于三权之上，对所有重大决策起着最终决定作用。名义上实行三权分立，宗教领袖掌控最高权力，法官必须通晓教义。89年霍梅尼去世后，伊朗出现些变化，宗教领袖的地位在下降，总统的地位在加强，在2003年现任总统哈塔米的支持者（改革派）为抗议宗教委员会的决定而曾经静坐多日的现象。2、君主亲政型以沙特为代表：国王是元首、家族组长、宗教领袖。“国王通过他的家族牢固地控制着相当于内阁的长老委员会，并以政治联姻的形式来密切家族与教派首领的关系，实现政教合一，以真主的名义确认了统治家族和家庭统治的合法性。”3、军人独裁型当代的军人政权有哪些？非洲最多，从60年代到80年代末，非洲共发生120多起军事政变，成功的大约72起。军队获得政权后，有的镇压反对派，也有的引进“民主政体”，实行大选，结果军人首领成为总统，军人统治的合法性得到增强。四、人民代表大会制在议行合一原则基础上建立起来的一种有中国特色的决策体制，属于代议制民主决策体制的范畴，但又有别于三权分立的西方议会制：国家机关由各级人民代表大会选举产生，受其监督、对其负责。人民代表大会制的内容各级人大都由民主选举产生，对人民负责，受人民监督；各级人大及其常委会集体行使权力，严格按照民主集中制的原则行使权力；行政机关和司法机关由人大产生，对它负责，受其监督；在中央的统一领导下，发挥地方的积极性；少数民族聚居的地方实行区域自治，港澳台实行高度自治。如何评价人大制由于起规定性和现实的不契合，因此对此评价不是一个很容易的事情，但可以找出其中的问题：•党与人大的关系问题？如何看待现在普遍存在的党委书记兼任人大主任的问题？•人大代表的素质问题？人大代表的选举制度问题？•人大对“一府两院”的监督问题？对各种决策体制的评价评价一个决策体制是否优越的标准是什么？如何评价独裁制决策？决策成本：分为外部成本和决策成本•外部成本：指在决策中由于他人的行动而使单个参与者预期个人所承担的成本，也就是一项决策方案的实施将给那些偏好与之不一致的人所带来的伤害。•决策成本是指单个参与者为了集体的决策所得到的同意人数而耗费的时间和精力。第三节现代公共决策方式一、投票规则二、投票规则中的悖论三、过半数规则的变异形式四、决策方式的改进一、投票规则1、全体一致规则特征：（1）一票否决；（2）帕累托最优•缺点：•（1）决策成本过高；•（2）鼓励策略行为：•讨价还价弃权2、过半数规则讨价还价假定：甲乙两人在全体一致的情况下通过了A政策，各自获得的受益为M1和M2，此时M1=M2,M1和M2都大于零。但是由于甲是一个理性的自私者，他可能为了使M1M20,从而以否决A（即让甲乙皆无收益）来迫使乙让步，并对政策A作出了有利于甲的修改，同样乙也可能同样的举动。这样双方可能会把精力放在试探对方虚实上，不断进行讨价还价，最终的选择结果就取决于两人讨价还价能力的强弱。弃权决策者可能根据自己对政策结果的预期，“冒险”地认定政策结果合乎自己地要求，采取诸如“弃权”这样不明显阻挠决策的行为，从而避免应承担的公共活动成本，而享受公共活动的受益。显然这是一种策略行为，它表明全体一致规则并不能真实反映投票人的意愿。联合国安理会表决（大国一致规则）中国在联合国的否决权行使情况第一次：１９５５年１２月１３日，台湾国民党集团否决了安理会关于蒙古加入联合国的决议草案。否决蒙古加入联合国的申请。第二次：１９７２年８月２５日，中国否决了安理会关于孟加拉国加入联合国的决议草案。第三次：１９７２年９月１０日，中国否决了英国等西欧国家在安理会上提出的有关中东问题的对巴勒斯坦和阿拉伯国家的修正案草案。第四次：１９９７年１月１０日，中国否决了安理会关于向危地马拉派遣联合国军事观察员的决议草案。第五次：１９９９年２月２５日，中国否决了安理会关于同意联合国驻马其顿预防性部署部队延期的决议草案。第六次：2007年1月12日，中国否决了美国和英国提出的有关缅甸问题的决议草案。第七次：2008年7月11日，中国否决了美、英提出的关于津巴布韦问题决议草案。2、过半数规则什么是过半数规则：过半数规则的特征过半数规则的缺陷：过半数规则所谓过半数规则（majorityrule），是指对一项表决方案，需要超过二分之一的投票人赞同方才通过的规则。多数票制一般可分为简单多数和过半数两种方式。简单多数指在多项方案中，哪一个方案获取的赞同票多，哪一项就通过。由于简单多数只能反映“小多数人”的意愿，因此人们在实践中，逐渐选择能反映“大多数”人意愿的过半数方式。过半数规则的特征和缺陷过半数规则的特征：（1）决策效率高；（2）少数服从多数：“按过半数规则进行集体选择的本质即少数投票者被迫参与他们不能阻止也不能对其所引起的损害要求补偿的那些活动”过半数规则的缺陷：•多数剥削少数：•决策结果未必可靠：有时候选民未必知道自己的偏好，可能出现压力集团左右选民偏好的情况。•投票悖论投票悖论在只存在两个备选方案时，多数票规则是有效的；而当面对三个或更多个的备选方案时，多数票规则便会显得不那么有效，通常会出现循环投票现象。即，在多数票规则下，可能没有稳定一致的均衡结果，而是在各种选择中循环。这种现象被称作投票悖论或孔多塞悖论(Condorcet’sParadox)。“阿罗悖论”美国斯坦福大学教授肯尼斯阿罗对此进行了研究，他得出的结论是：“如果我们排除了人际效用的可比性，而且在一个相当广的范围内对任何个人偏好排序集合都有定义，那么把个人偏好总合为社会偏好的最理想的方法，要么是强加的，要么是独裁的。”阿罗的意思是说，不可能存在一种社会选择机制，能够使个人偏好通过多数票规则转换为成社会偏好。阿罗的这个结论后来被称为“阿罗不可能定理”（Arrow’simpossibletheorem），又称作“阿罗悖论”（ArrowParadox）。阿罗认为，民主决策方式必须满足下列五个条件：条件1选择的非限制性。即在进行集体选择时，所有可能的个人偏好的组合都应被考虑进去。条件2集体选择的非反常性。即集体选择一致地、不偏不倚地反映个人选择。条件3不相关方案的独立性。即选择应限制在独立于其他方案的某一套方案中。条件4公民的至上性。即集体决策不能局限于精英决策。条件5非独裁性。即个人和团体都不能将他们的偏好强