社会安全预警与突发事件危机管理研究

社会安全预警与突发事件危机管理研究（三篇）社会安全预警与突发事件危机管理研究（三篇）【作者】孙元明/黄顺康/阎耀军【摘要题】专题探讨：社会安全【正文】西部城市安全与突发公共事件的应对和处置孙元明提要：本文论述了开展西部城市安全与突发公共事件应对研究的意义；通过对引发西部城社会安全预警与突发事件危机管理研究（三篇）【作者】孙元明/黄顺康/阎耀军【摘要题】专题探讨：社会安全【正文】西部城市安全与突发公共事件的应对和处置孙元明提要：本文论述了开展西部城市安全与突发公共事件应对研究的意义；通过对引发西部城市突发公共事件原因的分析，对突发公共事件特征的概括和对发展变化趋势的预测，得出中国西部城市已进入突发公共事件多发期和高发期的结论；从法律、组织、技术和心理这四个层面提出了加强西部城市突发公共事件应急机制建设，提高应对和处置突发公共事件能力和水平的若干对策建议。关键词：中国西部城市安全/社会稳定性/突发公共事件/群体性聚集事件一、影响西部城市安全的突发公共事件城市安全（citysafe）是城市在政治、经济、社会、文化、生态环境、人身健康和资源供给等方面保持一种动态稳定与协调状态，以及对自然灾害和社会经济异常或突发公共事件干扰的一种抗御能力，这种状态的保持和能力的获得在很大程度上取决于城市及其政府对自身安全边界责任和价值的判断。城市安全是该城市社会政治、经济结构是否稳定的直接表现形式，是任何一级地方政府都极力追求的社会发展目标之一。影响城市安全的突发公共事件（criticalincident）是指对该城市基本价值和行为准则架构产生严重威胁，并在时间压力和不确定性极高的情况下，必须对其做出关键决策的重大事件。突发公共事件是西部城市经济社会发展中积蓄起来的多种矛盾的外在表现，它不仅造成人财物的损失，而且还严重损坏政府组织的威信和形象，使社会陷入一种不能正常运转的紧急状态或者面临着一种普遍性的危险，对城市安全的破坏力极大。给西部城市安全带来严重威胁的突发公共事件可分为几种类型：一种是自然灾害（地震、洪涝灾害、火灾等）；另一种是人为因素引起的灾害（公共卫生安全事故、安全生产事故等）；还有一种是社会冲突引起的事件（骚乱、恐怖主义袭击和群体性突发公共事件等）。在社会冲突引起的事件中，群体性聚集事件（collectivecriticalincident）是涉及面最广，影响最直观，控制最难的一种。群体性聚集事件表现为由各种各样的人员聚集而形成的规模不等的群体性聚合行为，如集体上访、罢工、集会、静坐、示威、抗议性游行等。群体性聚集事件是由社会中对抗的统一体引发的社会冲突行为而导致的社会失衡和混乱，群体性突发公共事件处理不当极有可能引起公众过激的反应，以至引发烈度较大的政治事件。西部城市安全与突发公共事件应对研究具有极强的现实性、紧迫性和实际工作意义。其理论价值表现为：建设具有中国特色的城市安全和社会稳定理论，为我们观察和应对西部城市突发公共事件提供一种独特视角和分析问题的理论框架；其现实意义在于：通过突发公共事件应急反应机制研究，为地方政府提供决策咨询建议，改善西部省、市政府与城市安全有关政策的实施效果；提出一些有新意的工作思路，提出积极预防与处理西部城市突发公共事件的原则、方法和解决具体问题的方案和措施，提升地方政府危机管理的能力和水平。城市安全、突发公共事件和社会稳定性及其表现、成因等关系可见图1。附图图1分析突发公共事件的理论推导二、西部城市突发公共事件的特殊性研究者对国内突发性事件一般特征已有若干概括，如“突发性和紧急性，高度不确定性，影响的社会性，实质的非程序化决策问题”（注：薛澜、张强、钟开斌：《防范与重构：从事件看转型期中国的危机管理》，《改革》，2003年第6期，第5～20页。）；“发生的突然性、后果的不确定性、处置的紧迫性和严重的威胁性”（注：薛澜、张强、钟开斌：《危机管理：转型期中国面临的挑战》，《中国软科学》，2003年第4期，第6～12页。）；“危机事件涉及的领域多元化，危机事件呈现高频次、大规模，危机事件的组织性、暴力性、危害性加强，危机波动方式多元、震动频度增大、危机事件国际化程度加大”（注：薛澜、张强、钟开斌：《危机管理》，清华大学出版社，2003年。）。除了具有上述这些共同特征外，中国西部城市突发公共事件还表现出一些特殊性。1.起因的诱发性和关联性。突发公共事件往往是由一定社会矛盾诱发的，其原因、影响和后果相互作用、相互转化。由于一些历史原因，西部城市生活上存在着一些具体困难的群众，处于无奈，经常会采取上访等形式来反映自己的意见，希望解决自己的问题；有时因企业改组改制、兼并破产企业及对政策不满的集体性上访事件未及时解决也往往成为引发大规模群体性聚集事件的诱因，一些大型国有企业在撤迁、搬迁过程中相继发生大规模群体性聚集事件更是引起各方面的广泛关注。2.参与主体的广泛性和规模的扩大化。近年来，西部城市突发公共事件的数量不断增多，规模和范围不断扩大，参与事件的人员包括工人、农民、知识分子和离退休职工等群体，其影响范围和涉及的主体具有广泛的社群性。3.实质的经济利益性。近年来我国西部城市安全生产领域特大事故接连不断，这些事故的形式和性质具有很强的同构性，很多典型案例说明，安全生产事故的发生大都和经济利益有关或者说是在经济利益驱动、诱导下引发的。造成这些事故的根本原因是因为当前我国社会经济生活发生深刻变化，分配格局重新分化组合，多种经济成份利益主体的竞争、磨擦和矛盾加剧。4.形式的多样性和行为方式的复杂性。西部城市跨界民族众多，宗教极端主义、民族分裂主义和恐怖主义三股恶势力活动猖獗，在周边地区敌对势力加紧对我国渗透、分裂、破坏和颠覆的特殊背景下，西部城市群体性事件的状态、形式显得错综复杂，行为方式诡秘多变。有些简单的聚合行为被唯恐天下不乱的人激化，被转化为暴力抗阻执法，甚至围堵政府大门。群体性事件有组织化的倾向值得我们特别警惕。在有些事件的背后不排除有一定政治目的或寻求某一社会利益的极端个体及集团插手的可能性。三、西部突发公共事件产生的原因分析引起突发公共事件的因素很多，大体上可分为客观因素与主观因素两大类。客观因素与一个城市经济社会发展水平，社会就业，社会保障，生产安全，生态安全等有关；主观因素与公众对政府的认同感，社会心理承受力，政府处理突发公共事件的应急能力等密切相关。1.城市经济社会发展水平。从总体上看，西部城市经济社会发展水平较低是影响城市安全和引起突发公共事件最主要原因之一。2000年中国东部地区人均收入是西部地区的2.26倍，最高的省与最低的省之间相差约3倍（注：于祖尧：《中国经济的内忧》，《战略管理》，2002年第4期。）。西部几个主要中心城市经济总量偏小和经济结构不合理在很大程度上影响和制约这些地区的城市安全和社会稳定。2.社会就业程度和社会保障范围。西部城市就业形势有三个特点：一是就业滞后于整个国民经济市场化和现代化而未具有转型状态表现得更为充分；二是结构性矛盾突出，大龄而又缺乏技术的下岗职工就业难直接影响到西部城市社会稳定和城市安全；三是社会保障相对滞后又使这些群体雪上加霜，前一阶段，西部城市较多企业搞所谓的“买断工龄”，强行解除与职工的劳动关系，把职工推向社会，今后很长一个时期城市安全和社会稳定工作遗留下诸多隐患。3.生态安全和生产安全水平。在单纯的GDP增长指标考核和急切的脱贫致富愿望的驱动下，西部城市为了寻求经济社会快速发展付出了惨痛代价。如重庆开县“12.27”井喷重大事故、2004年重庆天原化工厂“4.16”氯气泄漏事件等在一定程度上都和经济利益与发展速度有关。我国安全生产监管体制几经改革，目前还有23％的地市，33％的区县没有安全生产监管机构。安全组织不健全，有的城市连吆喝安全的人手都不够，这一状况在西部地区更为突出4.民族和宗教问题。多民族杂居的西部城市宗教问题十分敏感，“宗教具有滞后性、敏感性、触发性，当它成为社会不稳定的‘互助剂’和‘感染源’时，宗教对社会稳定起着负面制约和影响作用”（注：高永久：《宗教对民族地区社会稳定的双重作用》，《甘肃社会科学》，2003年第4期，第5～8页。）。这些城市的突发公共事件通常都和民族与宗教问题有关。无组织的群体性突发公共事件一旦与民族和宗教问题交织在一起，极易外化为高度组织性、高强度、大规模的群体性聚集事件。5.公众对政府的认同感。一般说来，西部城市公众对省（市）级政府处理危机事件的能力还是比较信任。这种认识和评价来源于他们对局部或者直接涉及自身利益的一些直观因素的观察和判断。重庆社科院的一项问卷调查发现，表示对市政府在今后几年内有能力促进本地区经济发展表示有信心的市民，占全体调查对象总数的61％（注：孙元明：《重庆市消费者1998—1999年的心理变化趋势分析与预测》，《重庆蓝皮书1999年经济社会形势分析与预测》，重庆出版社，1999年。）。多数市民对市政府的信任是保障重庆城市安全和社会稳定的一笔无形资产。6.社会心理承受力。西部城市公众心态相对平和。实证性研究发现，重庆市城市居民对自己收入水平的期望值大大低于全国的平均值，仅仅是自己实际收入水平的2.39倍（注：孙元明：《多学科视角下的重庆社会稳定性》，《重庆工商大学学报（社会科学版）》，2004年第2期，第71～73页。）重庆市城镇居民这种心态在西部城市中有一定的代表性。一般说来，收入水平期望值低的群体，容易感到满足，社会心理承受力强，这为西部城市安全和社会稳定工作奠定了很好的政治基础。7.政府处理突发公共事件的应急能力。政府应对突发公共事件的能力实际上包含若干内容。在整体水平上，西部城市政府对突发公共事件的重视程度和在危机中的反应速度并不低于东部城市，但就对突发公共事件的防范意识、预警能力和处置水平而言，西部城市还有较大的差距，有待进一步提高。四、西部城市突发公共事件发展变化趋势预测我们对今后一个时期中国西部社会稳定性发展趋势做出如下预测：一是影响中国西部城市安全的多种不安定因素正在积蓄，在偶然事件引发下的突然释放可能具有较大的破坏性。二是由于西部城市经济社会发展中的不确定因素的存在，在根本利益机制未解决之前，重大安全生产事故随时都有可能发生，其产生和发展具有内在的必然性。三是在今后若干年仍将持续的“民工潮”和“盲流”现象严重地影响西部城市的社会治安和生活秩序，贫困地区开发后遗留问题的隐患将长期存在。四是群体性聚集事件将是困扰西部城市的一个严峻问题，其特殊性将更为明显，事件的批次、人数、范围、参加成员、事件因素将不断地发生变化，有可能呈现出连锁化、有组织化、违法化、越级化，甚至政治化的倾向。从总体上讲，中国西部城市已经进入了一个危机事件的高发期和多发期。在突发公共事件面前，西部城市愈发显得脆弱，大到各种公共卫生突发公共事件，重大疫情防控，灾害、防震减灾、防汛抗旱，小到停电，病毒扩散，消防安全，城市基础设施安全，甚至于交通堵塞或者停电都可能给城市安全和社会稳定带来重创。种种迹象表明，西部城市长期积累的“不稳定”能量已具备质变的突发性，一旦条件成熟，将引发强烈的社会震荡。从国家安全的角度，今后若干年西部城市安全和社会稳定很可能是中国政府在“浅浅海峡，淡淡乡愁”之后另一个“国殇”。面对突发公共事件给城市安全带来的严峻挑战，西部各省、市政府要有清醒的认识和准备，各式各样的突发公共事件与民族情绪和宗教感情等敏感问题交织，处理起来可能非常棘手。我们必须未雨绸缪，现有的突发公共事件应对措施应作必要的调整，尽可能抓紧时间设计和出台有一定前瞻性的、可操作性的应变措施。五、提高西部城市应对和处置突发公共事件能力和水平的对策建议（一）制定地方性法规和条例，建立政府危机管理法律制度2004年3月十届全国人民代表大会第二次会议通过宪法修正案，将《中华人民共和国紧急状态法》列入了本届全国人大常委会五年立法规划，这意味着国家对紧急状态下的各种政治动乱、社会暴动、重大自然灾害、突发公共安全事件和经济危机等的处置和治理将有法可依。根据已拟定的“紧急状态制度”框架，《中华人民共和国紧急状态法》将确立政府应对各种危机的法