竞争政策澳大利亚的经验

1竞争政策:澳大利亚的经验2007年7月9日JimMurphy澳大利亚国库部感谢各位给我这个机会与大家分享澳大利亚在竞争政策领域的经验。澳大利亚政府一直重视本国的竞争政策，因为有效的竞争政策能够为消费者带来价廉物美的产品，同时也能够激励企业不断创新以提高生产力。在澳大利亚，竞争政策通过以下的方式来具体执行：·有效执行完善和具有综合性的法律框架，以此来阻止反竞争的各类行为;·成功推动澳大利亚的“全国竞争政策(NCP)”改革项目，并且于近期启动了新一轮的“国家改革议程(NRA)”改革;·在机构设置上为竞争改革提供支持。在过去的二十年，澳大利亚在竞争领域的改革为全国经济以及消费者带来了巨大的利益，但是大量的工作仍然需要继续完成。澳大利亚一直以来也在持续关注本国的竞争改革，并且致力于推动竞争为整个国家所带来的利益。竞争政策澳大利亚的竞争政策的着眼点是消除竞争方面的不正当行为或者把这种行为减少到最低限度，进而推动经济的增长，改善经济的效率。澳大利亚竞争政策的框架包括对传统垄断行业的改革和对相关立法的审查，这是政策目标的核心。竞争政策的一项基本原则是保护竞争性的过程，而不是个别的竞争者或者特定的市场格局。因为竞争性的过程将使消费者和生产者的利益得到最大化。竞争政策把竞争行为作为实现利益最大化的关键手段，并且推动竞争行为。竞争政策的目标是提高经济效率。竞争政策关注的是市场的供给方。有效运作的市场能够使资源得到高效配置，从而使整个国家从经济活动中得到最大的利益。竞争鼓励产品设计、生产过程以及管理环节的创新和效率，从而带来了活力。竞争性的市场通常带来最富效率的成果。2从这个方面来说，澳大利亚的竞争政策有两项支柱:·完善和具有综合性的法律框架的有效执行;以及·旨在倡导竞争的进展中的政府监管和干预改革，包括结构改革。竞争法澳大利亚竞争法的框架旨在通过相关法规的有效执行，预防和阻止不当竞争的行为。为了实现上述目的，澳大利亚的竞争和消费者委员会(ACCC)的作用显得举足轻重。该委员会承担着执行澳大利亚竞争法规的责任。1974年的贸易法(theTPA)是澳大利亚主要的竞争法。该法的目的是“促进竞争和公平交易、为消费者提供保护，以此提高整体澳大利亚国民的福利”(该法第2条)。该法中的竞争条款适用于澳大利亚国内的所有企业和个人。为了促进竞争，贸易法禁止竞争者之间任何严重削弱竞争、分割市场、限制产出或者操纵价格的安排。卡特尔这类组织也在法律的禁止范围之列。卡特尔组织损害了消费者的利益，同时扭曲了正常的创新和产品开发过程，从而破坏了经济。这种行为导致了澳大利亚企业的投入价格上升，拖累了澳大利亚国内和国际的竞争力，并且最终造成了澳大利亚国民就业机会的减少。卡特尔组织也严重损害了世界经济。根据保守估计，每年因此而带来的损失超过数十亿美元(经济合作和发展组织,核心卡特尔:1998年建议执行的第三期报告(2005))。贸易法也禁止任何严重削弱澳大利亚市场竞争的兼并和收购。某些企业的单方面行为也可能损害竞争，所以贸易法中也禁止滥用市场支配地位、独占交易和控制转售价格的行为。上述所有的行为和做法之所以被法律禁止，原因在于它们限制了竞争，带来了价格上升、创新停滞以及劣质的产品，对消费者造成了损害。但是，如果某些不利于竞争的行为在事实上带来了净的公共利益，那么澳大利亚竞争和消费者委员会将豁免这种行为。违反竞争法规的企业和个人将受到严肃的处罚。企业的处罚可能高达一千万澳元，或者其不当行为所得的三倍罚款。如果无法确定不当行为所得，那么将处以该企业年营业额的10%的罚款。澳大利亚政府目前正在推动相关的改革，计划对情节严重的卡特尔组织行3为(例如操纵价格、串通投标和市场分配)引入刑事处罚。在新的规定中，相关的个人将被处以最高5年的入狱和220,000澳元的罚金。政府干预，包括结构改革全国竞争政策1995年4月,澳大利亚的各级政府之间就一项计划达成共识。该项雄心勃勃的计划旨在促进澳大利亚全国范围的竞争。澳大利亚政府就该项全国竞争政策进行了独立的质询。根据1993年8月的质询报告中的相关建议，全国竞争政策(NCP)的文件最终出炉。全国竞争政策的基础是三项政府间协议：竞争原则协议、行为规范协议以及执行全国竞争政策和相关改革协议(简称执行协议)。这三项政府间协议:·列出了各级政府在评估某项特定政策或者做法的成本和收益时应当考虑的“公共利益”因素;·明确第三方对重大基础设施服务进行评估的相关安排(贸易法的IIIA部分有相关的规定);·推动州和领地政府把贸易法禁止的行为的适用范围推广到澳大利亚国内所有的企业;·要求各政府通知澳大利亚竞争和消费者委员会其基于贸易法51条所订立的任何法规。第51条使州和领地政府能够豁免贸易法第四部分中所列出的禁止行为;·提出全国电力、天然气、水务市场的改革任务以及全国道路运输的监管改革任务;·约定当州和领地政府在执行全国竞争政策和相关改革取得令人满意的进展时，联邦政府为其提供付款。全国竞争政策的改革为澳大利亚的经济带来重要的积极影响。澳大利亚生产力委员会研究表明该项改革至少促进澳大利亚的年度GDP增长2.5%或者200亿澳元。全国竞争政策也使澳大利亚取得过去40年中最高的生产力增长率，同时平均每年增加澳大利亚家庭收入大约7,000澳元。4竞争中立全国竞争政策改革要求澳大利亚各个政府制订并且实施政府所属企业的“竞争中立”政策。总体上，该项政策的原则是要求政府所属企业不因为其所有权而得到任何特别好处。如何法规，例如贸易法都同样地适用私营企业和政府所属企业。该政策适用所有的政府所属企业和分支企业。这些企业都独立于政府控制，面临着潜在或者事实上的竞争者。立法评审在全国竞争政策下，澳大利亚各级政府也需要对限制竞争的立法进行评审和修改。各级政府对涉及多项行业和产业的1700多条立法进行了评审。立法评审的目的是消除不符合整体国民利益的竞争限制。例如，某些限制市场进入或者阻碍竞争行为的立法。澳大利亚各级政府达成共识：立法不应当限制竞争，除非以下情况:限制竞争为整体国民带来的利益大于其成本,以及只有限制竞争，立法的目的才能实现。在对现有限制竞争的立法进行评审的同时，澳大利亚各级政府也已经引入了新的制度，对新的立法在竞争方面的影响进行评估。上述要求适用于所有政府部门、机构和依法成立的部门或者机构。澳大利亚联邦政府已经形成了对立法进行定期评审的工作机制。所有的政府部门和机构必须对颁布时间超过五年的立法进行检查，评估这些立法对竞争的影响，并且提出相关的建议。此外，澳大利亚生产力委员会也有相关的评审工作安排。在与利益相关方进行协商的基础上，该委员会对各个经济部门现有的法规进行评审。上述两种立法清理的工作过程都是公开的。全国改革议程2007年4月,澳大利亚政府间理事会(COAG)宣布了过去两三年提出的一系列旨在推动能源和运输行业竞争力和效率的改革建议，同时就执行重大基础设施监管全国工作方法的里程碑和时间框架达成共识。按照计划，新的全国改革议程将在未来的十年中至少取得过去十年全国竞5争政策和相关改革所取得的成绩。澳大利亚生产力委员会发布了全国改革议程的潜在利益的报告。报告指出：从人力资本的角度，全国改革议程将在未来25年的时间中为GDP提供大约9%的增长；从竞争和监管的角度，10年之后，全国改革议程将为GDP带来大约1¾%的增长。在2007年4月13日的会议上，澳大利亚政府间理事会批准了几项改革建议，就全国改革议程的治理和资金问题达成了共识，其中包括明确了澳大利亚政府间理事会改革委员会(CRC)的成员构成和职能定位。很多领域的工作需要进一步展开，各个方面的建议书形成了实质的改革议程，其中多项改革旨在促进全国市场的建设。2007年4月13日上会议以下改革内容达成一致意见:·能源–建立电力和天然气的全国能源市场组织，其具有全国范围输送计划的职能—为建立全国范围的电力输送网迈出重要的一步;·交通–制订出道路和铁路运输基础设施定价长期改革的分步工作方法，各州和领地达成的约定将在2007年年底之前执行。对重要港口的监管以及竞争的有效性进行公众评估;·监管–就加强各辖区法规制订以及评估制度达成共识，对确定的十个跨辖区的热点采取行动。联邦政府将为全国贸易计量系统提供资金(4年共计2900万澳元)和管理。全国个人地产证券登记计划还需要进一步讨论财政安排(联邦政府已经提供5000万澳元，另外的800万澳元投向了相关辖区的过渡费用);和·人力资本–澳大利亚联邦政府提供预算为2亿澳元中的1亿澳元来应对糖尿病的检测和预防。监管改革全国竞争政策立法评估工作为清理反竞争的法规提供了有效的工具，提高了监管活动在全国范围的一致性。但是，在过去的十年，监管工作的数量增多了、范围拓展了、成本增加了。为了解决企业对监管所带来的合规负担，政府采取了多项措施。Banks任务小组受聘对现有的监管提出改革方案，同时对过多和低效的监管成因进行分析以提出新的法规。6政府对Banks小组提出的建议作出了回应，相关的工作正在积极展开。作为全国改革议程的一部分，澳大利亚政府间理事会同意所有地区确保其法规制订以及评审过程符合最优实践的法规。结构改革我们现在谈谈澳大利亚竞争政策的重大结构改革因素。在澳大利亚，一些行业从传统上说是垄断行业。其中有些是自然形成的垄断，例如电力输送、输气管道、电信以及铁路网络和水务设施。其他一些是政府强制的垄断，例如标准的信件邮递服务。澳大利亚联邦政府发起了一系列的改革来确保自然形成的垄断行业能够高效运行。在传统的垄断行业引入竞争。具体包括：·改革政府强制的垄断行业机构，推动竞争，包括自然形成的垄断因素的价格、收入或者服务质量监管;·执行全国范围的准入制度，为第三方提供进入垄断基础设施网络或者全国范围重要资产的权力，鼓励上下游市场的竞争;·实施政府所属企业的“竞争中立”政策;以及·在缺乏正式价格或者收入监管的情况下，限制垄断定价的行为。垄断行业的结构改革澳大利亚通过过去的全国竞争政策以及最近的全国改革议程来推动和鼓励政府强制垄断行业的竞争。这些垄断行业的结构改革包括从自然形成的垄断行业分离潜在的竞争活动、监管和商业职能分离以及建立独立商业组织。这些改革防止了交叉补贴和利益冲突，同时为竞争者提供了参与市场竞争的机会。自然垄断因素通过价格或者收入的监管以及服务质量标准的设定而实现高效运转。例如，澳大利亚能源监管局作为独立的监督机构对能源商业的运输和配送垄断进行监管。平均起来，自上世纪90年代，澳大利亚全国范围的实际用电零售价格下降7了19%。目前，作为全国改革议程的一部分，相关部门将出台进一步的措施来解决影响电力行业效率和竞争力的结构问题。第三方准入制度澳大利亚联邦政府认为自然垄断的存在不应当排除上下游市场的竞争。在全国竞争政策下，相关部门采取主动设立第三方准入制度，鼓励潜在的竞争性市场的竞争行为。全国范围的准入制度支持重大基础设施和寻求准入方进行协商。它允许在准入的商业谈判失败后，第三方能够按照合理的条件寻找一些基础设施服务的准入。全国准入制度也涉及私营基础设施的准入，贸易法中通过立法的形式进行了明确。但是，对于州/领地政府所有的基础设施，例如一些港口和铁路网络的使用准入由州/领地政府法律来确定，并且由各州负责监管。澳大利亚面临的一大挑战是第三方准入方面的大量重复使企业在寻找基础设施服务时面临着复杂的状况。目前的全国改革议程希望对该制度进行简化，保持相关规定的协调性。所有州/领地都签署了协议，同意贸易法中关于第三方准入制度的规定。这将确保所有的制度具有同样的目标以及定价原则。抑制垄断定价行为除了上述战略，澳大利亚联邦使用贸易法的权力来限制滥用市场支配地位的行为。例如，所有主要机场都已经私营化，并且保留着定价的权力。同时澳大利亚有独立的监管机构对航空服务的价格进行监控。设置该机构的目的是确保机场的市场支配地位没有滥用。因此在商业压力和贸易法的双重作用下，机场滥用其市场支配地位的范围大大缩小。机构设置一系列的机构在澳大利亚的竞争政策和法规领域扮演着重要的角色：国库部国库部的任务是对政策方案进行客观和全面的分析，为政府