美国对华贸易决策中的利益集团因素

1美国对华贸易决策中的利益集团因素——以美国轮胎特保案为例【摘要】美国是当今世界上利益集团最多的国家。随着冷战的结束和经济全球化的发展，美国的利益集团在美国政府决策中发挥着越来越重要的作用。各种各样的利益团体通过不同的方式和渠道向政府提出利益诉求，影响政府决策的制定，甚至对美国对外关系产生不容忽视的影响。而美国轮胎特保案正是对利益集团影响美国政策的最好体现，本文通过对轮胎特保案的分析，研究美国利益集团在政府决策中的作用，并得出具有强大经济实力和政治影响力的利益团体能够通过影响美国政府决策来保障自身经济利益的结论。在中美关系不断发展的今天，利益集团在中美关系中也扮演着重要角色，深入探究美国利益集团有利于更好地认识美国政治及其对外决策，发展更为稳定的中美关系。【关键词】美国利益集团；轮胎特保案；影响；中美关系一、介绍美国利益集团（一）、利益集团的概念最早对“利益集团”进行描述的，是美国第4任总统詹姆斯·麦迪逊（JamesMadison）。他在《联邦党人文集》中写道，“所谓派系，就是一些公民，不论是全体中的多数还是少数，受某种共同激情或利益所驱使的，联合起来公然反对其他公民的权利，或者反对社会长久与总体利益”。①利益集团，也称压力集团或院外集团，是由有着共同目标或者利益的人或企业组成，他们使用各种方法和途径向政府施加影响，进行基于行动目的的宣传或游说，从而达到促进或阻止某方面的公共政策的改变的组织。冷战时期，美国对外政策中最重要的问题是国家安全问题及苏联扩张问题。这时候的美国对外政策中以安全问题为其主要的考虑内容。由于这时期的对外政策更多地强调国家的整体性，因而很多其他方面的利益诉求不会得到太大的重视。而冷战后，虽然国家安全仍然是对外政策考虑的一个重要部分，但相对于冷战时期，其他利益的诉求地位有所上升，对外政策由安全问题逐渐转向其他的涉及经济、社会等其他方面的问题。美国的利益集团正是在这种背景下逐步登上美国的政治舞台，利用自身影响力对美国政府施压，影响政府对外决策，从而维护其自身利益。①杰伊·沙夫里茨，卡伦·莱恩，克里斯托弗·博里克编，彭云望译，《公共政策经典》，北京大学出版，2008年7月第1版，第76页。2（二）、利益集团的数量和分类美国利益集团数量庞大总类繁多，目前没有精确的统计数据。自1970年以来，利益集团迅速发展，组织数量平均每星期增加10个。①据统计，1983年美国有17644个全国性利益集团，60%以上的美国成年人至少参加一个社团。②在经济发展为重点的当今，利益集团的数量在不断增加，其数量庞大及其种类繁多对美国对外政策造成的影响不容忽视。利益集团的种类与分类繁多，按不同的标准，就有不同的分类。一般人们将利益集团分为社群型集团、制度型集团以及社团型集团三个类型。社群型集团，指的是集团的成员是基于一种身份的特征，而不是经过筛选的程序，其被框在社会传统脉络之中。主要是一些家庭、部落、世袭的社会阶级以及族群集团。例如在非洲，长久以来，族群、部落与血缘一直是利益表达的最重要的基础；又如在许多发达国家，遍布西方的天主教团体的势力还有加强的趋势。制度型集团则被认为是政府机制的一部分，其试图在政府内部透过政府的力量发挥影响力。一般来说，在威权与极权国家中，制度型团体的互相竞争可能是利益表达的最主要形式。事实上，民主国家中某些政府部门的官僚精英和既得利益者也有能力影响政策的制定过程并与民选官员相抗衡。另外，这种集体还经常与传统利益集团结盟。如美国的“军工复合体”。社团型集团一般才被认为是我们所称的利益集团或压力集团。其是由一群追求共同特定目标的人所组成的团体。其重要的特征是自愿的行动、共同的利益、共同的期望和共同的态度，如人权组织等。③3、利益集团的影响渠道和方式（1）、利益集团的影响渠道利益集团对政府政策施加影响的渠道主要包括：官僚机构；议会或国会；法院；政党；大众传播媒体；跨国组织。例如，在20世纪8，90年代，围绕生命选择权（反堕胎）所进行的游说活动主要集中在最高法院周围。而从20世纪60年代起，和平运动、环保游说人士等新兴的宣传性和运动性团体已越来越注意吸引媒体的关注，绿色和平组织与地球之友在反对核弹试爆、空气与水污染、森林砍伐等环境保护问题上，推行富有想象力的宣传，对政府政策进行抗议。（2）、利益集团的影响方式①”ANation,”WashingtonPostNationalWeeklyEdition,July7,1995,p.11.②李道揆，《美国政府和美国政治（上册）》，北京：商务出版社，1999年，第277页。③施爱国，《第八讲：利益集团》，政治学课件。3图1.美国的政治机制图1是美国政治机制的结构图。上图充分说明了美国三权制衡的结构，同时也表示了利益集团的影响方式。在美国，美国国会、美国总统和联邦法院是相互制衡的，利益集团承担法庭诉讼，对党派持支持或反对的态度，对国会和总统进行游说。在利益集团的支持下，党派人士进行总统或议员的竞选。这是利益集团最重要的影响方式。正如诺曼·奥恩斯坦所说：“一个利益集团拥有大量的资本本身并不能保证它对政策具有重要的影响。但是这个集团使用其各种独特的资本去影响政治同盟者、中立人士和对手的能力，则具有巨大的重要性。”①集团的规模以及资本的多少，并非是决定利益集团影响政府政策的主要因素。而利益集团实施影响的方式最主要的是游说，其中包括对事态的关注与分析及其游说的技巧与策略。游说，包括直接游说和间接游说。直接游说是指集团工作人员与政府官员发生直接联系的策略，这是一种传统的集团政治参与手段，也是利益集团常用的策略手段。②在这里，职业性的院外活动分子是游说的主要人员。莱斯特·米尔弗拉斯在1963年对华盛顿院外活动分子进行调查，提出理想院外活动分子必须是理智型的，知识型的，博学而有判断能力，有较高的道德礼仪规范，应变能力强等，还必须了解立法和政治过程，了解法律合法性问题，了解游说组织所关注的问题，以及拥有公关技术。③这些院外活动分子向议员提交建议，利用他们的政治关系，对立法过程提出针对性的建议或反对，从而影响政策制定。①[美]诺曼·奥恩斯坦，雪利·埃尔德，潘同文等译，《利益集团、院外活动和政策制订》，北京：世界知识出版社，1981：108-109。②谭融，《美国利益集团政治研究》，中国社会科学出版社，2002年5月第1版，第137页。③DonaldR.Hall,CooperativeLobbying:ThePowerofPressure,Tucson,UniversityofArizonaPress,1969,p.5.联邦法院国会利益集团总统民主党、共和党①③④⑤②①①②③①代表相互制衡；②代表竞选；③代表游说、影响竞选；④代表承担法庭诉讼；⑤代表支持或反对4间接游说与直接游说相对，采用迂回的方式影响政府的决策，其包括通过选民、一般民众或利益集团的基层会员，利用大众传媒以及民意造势活动来影响。如美国20世纪50年代和60年代的人权运动，60年代和70年代的反战运动，70年代的妇女权利运动等。美国的学者对美国的利益集团游说方式进行研究，列出27种利益集团采用院外游说活动。以下列表抽取其中的方式分析。美国利益集团游说政府的主要方式公司贸易协会工会市民团体所有利益集团位次（重要程度）出席听证会作证98%100%100%100%99%1与负责人面谈100%97%100%100%98%2非正式接触-参加会议、共进午餐等提交研究结果或技术资料与负责人商量立法战略帮助拟定法案86%94%85%74%85%9.5动员有影响的选民与其议院联系提醒议员某法案对其选区的效果对需要帮助的国会人士提供帮助资料来源：蒋劲松：《美国国会史》，海南出版社，1992年9月版，第417页。75%1762%56%68%54%56%2092%74%85%58%83%85%9.577%94%85%58%80%13.596%95%394%89%90%92%92%498%97%95%90%89%85%从表中可得，美国利益集团主要采取出席听证会作证、与负责人面谈、非正式接触、提交研究结果或技术资料等方式，而在众多方式中，出席听证会作证是首选的游说方式，其所占百分比高达99%。与政府官员采取正式和非正式接触方式以影响政府决策的百分比分别为98%和95%。提交研究结果或技术资料的方式也占92%。对于利益集团的影响方式，林宏宇教授认为，近年来利益集团对选举有关的影响方式更加注重。他将20世纪50年代以来美国利益集团活动的方式概况为四类：A、游说影响国会议员或政府官员；B影响选举（尤其是总统选举）；C、借用公共舆论的力量；D、通过诉讼、请愿等激烈的方式获取影响力。通过研究发现美国利益集团更加重视在选举（尤其是美国总统选举）的作用。①随着冷战的结束，美国利益集团在美国政府决策发挥着越来越重要的作用，在美国政府的决策①刘恩东，《中美利益集团与政府决策的比较研究》，中共中央党校博士学位论文，2008年5月。5中到处可见利益集团的身影。二、以美轮胎特保案为例（一）、轮胎特保案的缘起2009年9月11日美国总统奥巴马决定对从中国进口的所有小轿车和轻型卡车轮胎实施为期三年的惩罚性关税，惩罚性关税税率第一年为35%，第二年为30%，第三年为25%，由此将中美轮胎特保案推向了另一个新高潮。这是时隔三年多之后，美国又一次对中国产品发起特保调查，而且涉案金额巨大，无疑是为金融危机下的国际贸易保护主义拉开了序幕，中美轮胎特保案已逐渐成为中美贸易关系的聚焦点。4月20日美国钢铁工人联合会宣布，依据美国1974年贸易法第421条款，向美国国际贸易委员会提出对中国输美商用轮胎的特殊保障措施申请，要求对用于客车、轻型卡车、迷你面包车和运动型汽车的轮胎实施进口配额限制。美国国际贸易委员会在此之后启动对中国轮胎产品的特保调查，并于6月18日对中国乘用车及轻卡车轮胎做出肯定性损害裁决，认定中国轮胎产品进口的大量增加，造成或威胁造成美国国内产业的市场扰乱。①美国国际贸易委员会就对中国轮胎采取特保措施，提出了对乘用车、轻型货车用中国制轮胎征收３年特别关税的方案，第１年至第３年额外征收的关税分别为５５％、４５％、３５％，以此来限制中国的轮胎出口，保护美国国内产业的商业利益。尽管中国橡胶工业协会组成产业代表团参加8月7日由美国贸易代表署召开的，有关美对华轮胎实施特别保障措施的听证会②，但美国贸易代表办公室在听取各方面意见后，仍向美国总统奥巴马提出对中国轮胎征收为期三年的惩罚性关税，幅度分别为55%，45%和35%。奥巴马在9月11日做出决定，并在一份声明中表示对中国轮胎特保案实施限制关税，为期三年，第一年将对从中国进口的轮胎加征35%关税，第二年加征30%，第三年加征25%。尽管关税加征的比例低于美国国际贸易委员会早些时候的要求，但却远高于目前美国对中国进口轮胎4%关税的比例。加征关税使得美国从中国的轮胎进口受到严重限制，由此也打响了金融危机下中美间的贸易保护战。（二）、轮胎特保案中的利益聚焦点中美两国从轮胎特保案一开始就存在着两种截然不同的利益聚焦点，双方在有关国内的产业利益等许多方面有着不同的争议点，因而也使得双方在对轮胎进口的贸易磋商中困难重重，无法达成一致意见。而中美间的争议焦点主要集中在以下三个方面：①②喻春来，《美国轮胎特保恐致中方损失11亿美元10万人失业》，广西新闻网，搜狐网，2009年08月05日07:20。61、中国输美轮胎销量是否快速增长美国钢铁工人联合会向美国总统奥巴马提出请愿书，指出美国轮胎业由于中国输美轮胎的大量增加而正在走向崩溃。书中一份数据表明，从中国进口的消费用轮胎从2004年到2008年的进口量增加了215%，金额成长了295%，造成美国制造业裁员的增加。若不限制中国轮胎进口，美国的轮胎业的利益将会受到损害，也将造成美国失业率的上升。而另一方面，中国橡胶协会秘书长范仁德却指出近2年来，我国生产的轮胎40%出口，其中三分之一出口到美国。去年的出口额接近22亿美元，占美国轮