论教育决策与制度创新

论教育决策与制度创新康宁----以’99高校扩招政策为案例的研究1999年6月25日，在全国各大新闻媒体上，”今年全国高等教育招生大幅增加”的通栏标题引起了社会各界的强烈反响和震动。其中，全国普通高校招生规模从1998年的108万人扩大到153.7万人（实际招生数为159万人），增幅超过41.7％。这一消息在经济低迷、企业徘徊、市场疲软、人们预期不定的炎热之夏，对300多万即将进入考场而前途未卜的考生和近千万忧心忡忡的家长来说，无疑像一股扑面而来的凉爽之风—是一令人欣喜万分的大事。建国以来，高等教育曾经有三次高速发展，但此次发展的增幅之快、增量之大、出台之急、响应之烈，为前所未有，甚至可谓世界高教发展之最。对此次高校扩招，社会各界特别是教育与经济界的认识和看法各式各样，见诸报刊的讨论有的很激烈，有些甚至南辕北辙。这些讨论不仅涉及教育的基本理论以及教育与经济、教育与社会等相关理论，而且涉及到现实经济发展战略和策略、国家安全与社会稳定，以及国民素质与可持续发展等一系列重大问题。本文仅就这一扩招政策的决策为例，对我国由计划经济向市场经济过渡时期教育重大决策的一些基本特点，以及教育决策与制度创新的关系作一点分析。扩招新闻背后的新闻价值按照惯例，每年高校招生计划的政策制定和实施都由国家主管部门根据社会发展的总需求进行调整和执行，人们对此似乎习以为常，也并未在意。但是，1999年6月25日的扩招新闻却引起巨大的轰动效应，这与新闻的”眼”有关联，人们都注意到这条新闻突出了”根据最近党中央、国务院的决策”的字样，这无疑使这条新闻的新闻价值倍增。这条新闻传导给受体的是这样一种信号：既然一个主管部门的年度发展计划竟由国家最高决策作出，这就表明这一决策非同一般。况且，媒体在几个月前关于扩大高等教育规模呼声和争论的报道就已引起社会的广泛关注，这似乎是一种应答。其次，第三次全国教育工作会议上《中共中央国务院关于深化教育改革全面推进素质教育的决定》的发布，就已经表明要把积极发展高等教育，扩大高等教育规模作为实施素质教育的措施之一。那么，这条新闻也应该是事出有因的。但是，问题并非这样简单，为什么扩大高校招生要惊动中央？为什么要在临近高考的时候急迫作出这样的重大决定？为什么在原计划已比1998年增扩了普通高校22万人的基础上，还要增加23万多人[同时成人高等学校扩招10万人，达到110万人（实际招生数为114万人）；高等职业教育扩招10万人；各类高等教育机构招生总规模超过270万人]？为什么在当前我国经济发展速度定为7％的时候，高等教育发展速度要从过去平均年递增9％提高到40％以上？高等教育发展速度与经济发展速度的关系是一种超前关系还是一种适应关系？高等教育的发展速度在现阶段多少为适宜？高校扩招对短期拉动内需的理论依据和现实可能性如何？除去这些，由此引发的另一些问题也接踱而来：扩大规模的辅助性政策和措施是否跟得上？学校教学和生活条件的约束会不会成为高校稳定问题的新因素？扩大招生会不会造成新一轮的乱收费和变相的收费”双轨”？会不会由于扩招造成学校升格或教学条件下降而导致教学质量的滑坡？明年及后几年是否仍然按这一增长比例招生？几年后会不会造成大批高校毕业生的就业困境？高校扩招对基础教育、职业教育会带来什么样的影响？等等。事实上，这次高等教育扩招还带来了一些深层次的问题，特别是扩招后各地反映的一系列问题，除了实际操作层面上的问题外，在理论层面上，可以说像一粒石子丢进平静的湖水引起了巨大波澜，产生了意想不到的效应，形成了改革开放以来参与面最大、争论最激烈、涉及问题最多的第三次关于教育与产业等教育本质问题的大讨论（前两次是1980年关于教育与上层建筑和经济基础的大讨论、1992年关于教育与市场的大讨论），如教育与产业、教育与市场、教育与经济、教育与政治、教育与人的发展、教育与未来、教育与创新等等，这场讨论目前仍然在继续。因此，1999年高校扩招的这条新闻就像多米诺骨牌一样，产生了一连串有关联的、足以引起社会持续关注的一系列新闻热点，它们共同组成了一个新闻事件，它既是扩招新闻的继续，也是扩招新闻的起点。不论它们的新闻价值如何，它们都将成为我国高等教育发展史和教育决策研究的一个有价值的重大案例。值得深思的是，一项教育决策引起了这么大的反响，产生了这么多的问题，除了它本身的特殊性和重要性外，研究它与过渡期制度环境交互作用的多层面关系是分析这一案例的关键。扩招决策的背景分析一个政策为的是解决一个困境，我们不可能期望一个政策解决所有的问题。当现实呈现出纷繁复杂的情况时，制定政策的部门需要的是在错综复杂的一系列问题中，寻找到制约困境发展和方向的主要矛盾和关键问题。同时，作为决策部门，特别是现实部门，在处理一种困境时，总是把解决眼前的急迫问题作为必须和首先要解决的问题，而现实问题的解决通常是事物矛盾的主要方面，它同长远问题的处理总是有一段距离，否则，解决困境就不存在了。其次，一个部门、一个行业在对待困境的态度和处理的方式上不仅受到整个制度环境的约束，而且总是受到本部门、本行业自身条件（如目标模式、任务要求、规则约束、思维定势等）的制约，相对于上一级部门来说，对同一个困境的态度和处理方式，从角度和层次上都可能不同。因此，这就给处理困境的政策选择和决策方式增加了难度。一般而言，上一级部门所作出的政策通常更接近于对全局问题、眼前问题、主要矛盾的主要方面的解决。在利弊权衡上，相对来说，只要眼前的利大于弊，全局的利益大于局部的利益，某一段问题的缓解有利于下一段问题的突破，尽管这一决策可能会带来某一层面的利害冲突或某一方面新矛盾的突显，但只要不影响大局，就是值得肯定的政策。再次，今天社会经济生活中的变化速度之快，常常令人措手不及，有时给某些问题决策的时间都是极其有限的，特殊的问题有时需要特殊程序的决策方式。或者说，现在人们更注重的是对问题迅速作出最出色的界定，而并不看重如何最出色地搜集答案和选择答案。以往传统经济学将人描述为具有理性行为及相应的利润最大化行为，他们总是把追求最优的可能作为决策的原则，这就如同行为主义学派的主要代表西蒙所举的例子：要从散落在麦堆中的一些缝衣针里找出一根计，一般有两种做法。一种是把所有的针都找到，从中挑出最好的一根，另一种只是寻找出能用的一根针来就行，而后者恰恰是西蒙推崇的替代完全理性决策的”有限理性”及”争取满足”的决策模型，即在决策标准上，不考虑一切可能的复杂情况，只考虑与问题有关的情况，用”令人满意”的准则代替”最优化”准则。从这些基本的决策观点来看扩招政策的决策背景，不难看出他们之间的密切联系以及这些观点对于现实问题的合理诠释。促成扩招政策出台的背景，从各界讨论的观点综述来看，可以从三方面考虑。一是宏观社会需求。虽然信息技术革命的影响早已被国人所认识，但知识经济这一专有词汇在国内从学术语汇成为大众语汇只不过一年多的时间，然而它对于仍然处于”初级阶段”的人们的潜在影响却不可低估。从”知识经济初见端倪”到全球经济化对我国经济的影响，从进入世界贸易组织对我国经济的冲击以及高新技术的飞速发展对高新人才的迫切需求，特别是新一届政府把”科教兴国”作为本届政府的最大任务，使得科学技术是第一生产力和优先发展教育的思想，特别是知识经济”增长动力”基于人才的重要思想更加深入人心，从而使终身教育的思想和学习化社会的观念这一全球教育理念也开始成为国内社会各阶层所主动接受的思想，并成为一种社会时尚。1999年一开春，中国科学院的”知识创新工程”、科技部的国家技术创新体系、教育部的”面向21世纪教育振兴行动计划”相继出台，这一方面反映了国家相关部门和领域对知识经济挑战的应战姿态，另一方面也从客观上促成了国人上上下下对强国经济、科技领先、基础教育、人才关键的共识氛围。而1999年6月由党中央、国务院召开的全国教育工作会议的主题则把提高全民素质，培养高新技术人才作为迎接新世纪挑战的重要任务。可以说，高校扩招是这一宏观背景之下政府与民众共识并付诸行动的一个政策体现。二是解决经济困境。从改革开放到1997年上半年，我国的经济一直处于迅猛发展的时期，保持了GDP总量9.6％，人均GDP8.2％的年增长速度，但下半年受亚洲金融危机的影响，我国经济发展的增幅开始出现全面下滑的趋势，需求不足成为经济发展的主要矛盾。表现为各类物价指数出现长时期全面持续下跌；国企的减员增效、企业开工不足或倒闭造成大量人员下岗待业，国家机关的精简机构、裁减人员，进城务工的农民陷入流动性失业，等等，使我国失业进入高峰期；城乡居民收入增幅继续下滑，在连续7次降息的情况下其储蓄存款余额仍然超常增长，达到5.9万亿元，虽然1998年下半年还采取了诸如增加基础设施建设投资、刺激住房汽车消费、制造消费热点等一系列扩张性财政政策，但都未产生”挤出效应”。特别是1999年3月以后，投资下降，外贸出口指标逐步下滑，消费指标仍继续走低，通货紧缩现象日益严重，亚洲金融危机对我国经济的影响开始逐渐显现出来。若不采取果断有力的政府干预措施，我国经济势必产生严重后果。另外，每年因上不了上一级学校的学生，特别是300多万高中毕业生还将形成新的就业压力。因此，我国政府在确定实施积极的财政政策的对策研究中，争取时机，调动一切可能调动的积极因素，是国内摆脱金融危机影响，保持国民经济平稳、健康、持续发展的最大的政治任务。为此，寻找新的消费热点、特别是有些经济学者在寻找解决经济困境的对策时，注意到了教育----认为高等教育是刺激消费扩大内需最有潜力的市场；是扭转当前买方市场，通货紧缩，开拓新的消费领域的有力手段。此时，教育投资作为生产性投资，在促进一国经济的发展和国民生产总值的增长方面具有不可低估的重要作用，作为人力资本投资，在社会效益和个人收益方面的作用也凸现出来。有人运用事例说明我国家族对教育投资的巨大潜力，尤其体现在家庭为子女就学不惜耗资的传统美德，竭力促使政府确信：从短期看，高校扩招在”增加居民消费，带动与教育相关产业的发展，减轻劳动就业压力，稳定社会”方面有着积极作用。从一定角度看，政府已把教育扩招作为解决经济困境的措施之一，并作为同近期提高城镇低收入居民和公职人员的收入与加大力度推进城镇住房制度改革，以及进一步扩大对基本建设设施的投资等项积极的财政政策同时出台的政策选择。三是走出”应试教育”怪圈。中国教育从改革开放以来，经历了与经济体制、科技体制相配套的同步改革，特别是在基础教育体制、中等教育结构、高等教育管理体制、教育投入体制等方面改革的步伐不小。但是，教育体制改革的进展仍然不尽如人意，尤其是教育如何满足市场经济条件下人民群众对受更好更高教育的需要，如何走出政府包办代替的计划经济体制下的传统办学模式，如何适应现代社会对人才素质的要求，把亿万学生从”应试教育”中解脱出来……这些问题随着体制改革的深入，在学校面临市场须作出自主抉择、政府无力再承办一个穷国大教育、社会群体对教育的多样化选择等方面变得越来越尖锐、越来越复杂、越来越成为一个社会各界关切的问题。而特别值得注意的是，随着地区间不平衡的增大，一些经济发展较快的地区在人才需求的层次上出现上移，要求高等教育大众化，大力发展高等教育的呼声此起彼伏；近几年各级政府实施素质教育的举措并没有减轻学生的沉重课业负担，应试教育怪圈成了教育界的一个顽症；高等教育体制改革从管理体制、投资体制、招生体制、分配体制到内部管理体制受部门体制、财政体制、人事劳动制度、工资制度改革进程以及劳动力市场化程度的制约，步履艰难。因此，尽管教育部门做了不少工作，但是社会各界的微词不断。如何找到解决众多问题的”牛鼻子”，或者说寻找到一个解决矛盾的突破口而又使负面影响最小，对于政府决策，这是棘手的两难问题。扩招政策的决策过程看起来似乎很短促，出台很仓促，但是，与此紧密相关的诸多问题早已经是教育主管部门和政府决策部门综合研究的政策问题，而社会各界对此关注的热情通过媒体也已经得到了充分表达。应该说，这一政策的出台既不是空穴来风，也不是心血来潮。从近期看，它作为我国实施积极的财政政策的措施之一，成为政治经济全局战略中的一部分，