临沂市人民政府办公室关于印发临沂市集体林权制度改革工作方案的通知

-1-临政办发〔2009〕45号临沂市人民政府办公室关于印发临沂市集体林权制度改革工作方案的通知各县区人民政府，市政府有关部门，临沂高新技术产业开发区管委会，临沂经济开发区管委会：现将《临沂市集体林权制度改革工作方案》印发给你们。请结合各自实际，认真抓好贯彻落实。二〇〇九年五月十一日-2-临沂市集体林权制度改革工作方案为积极稳妥地推进我市集体林权制度改革工作，确保改革质量和成效，按照《中共中央国务院关于全面推进集体林权制度改革的意见》（中发〔2008〕10号）、《中共山东省委山东省人民政府关于深化集体林权制度改革推进现代林业发展的意见》（鲁发〔2008〕14号）和《中共临沂市委临沂市人民政府关于深化集体林权制度改革的意见》（临发〔2009〕13号）要求，结合《山东省集体林权制度改革工作方案》和我市实际，制定本方案。一、目的意义和基本原则（一）目的意义。集体林权制度改革是农村改革的重要内容，把集体林地承包给农户经营，是对农村家庭承包经营体制的丰富和完善，是对农村特别是山区生产资料的一次再分配，必将进一步解放和发展林业生产力，促进林业的发展。外省市集体林权制度改革取得的显著成效进一步证明，实行集体林权制度改革，有利于优化农业农村经济结构，促进农民增收，实现林业可持续发展；有利于调动林业生产者和经营者的积极性和创造性；有利于解决林业发展中的体制和机制性问题，加快发展现代林业；有利于激活各种林业生产要素，推进社会主义新农村建设。集体林权制度改革是我市当前和今后一个时期农村改革和林业工作的重点，深化集体林权制度改革时机已基本成熟，势在必行。各级各有关部门要进一步统一思想，坚定信心，抓住有利时机，积极稳妥地推进集体林权制度改革，努力实现我市林业的又好又快发展。（二）基本原则。集体林权制度改革是一项政策性强、涉及面广、情况复杂、工作量大的社会系统工程。要坚持先易后难，-3-进度服从质量，及时化解影响农村发展稳定的矛盾和问题，确保农村和谐稳定。1．坚持生态优先，社会效益、生态效益和经济效益相统一。实行三大效益统筹兼顾、协调发展，促进林业资源和效益的均衡增长，实现生态受保护、农民得实惠、林业增效益的目标。2．坚持农村基本经营制度，确保农民平等享有集体林地承包经营权。集体林地、林木属集体经济组织成员共同所有，通过家庭承包方式，确保每个村民优先、平等享有集体林地和林木承包经营权。3．坚持依法改革，确保改革全过程公开、公平、公正。严格执行《森林法》、《农村土地承包法》、《村民委员会组织法》、《物权法》和《合同法》等相关法律法规，规范程序，依法操作，切实维护群众的知情权、参与权、决策权和监督权，依法做到改革内容、程序、方法、结果四公开。4、充分尊重农民意愿，依法维护农民切身利益。充分发挥农民在集体林权制度改革中的主体作用，改革方式、经营管理形式由本集体经济组织成员民主决策、自主选择，切实保障农民权益。5．坚持尊重历史，保持政策稳定性和连续性。本着有利于维护农民切身利益、保护资源和发展林业的原则，尊重历史，尊重现实，保持林业政策的稳定性和连续性，妥善处理林权纠纷和历史遗留问题。6．坚持因地制宜，实行分类指导，确保改革符合实际。根据各地经济社会发展水平和林业资源状况，管好公益林，放活商品林，通过民主决策，自主选择改革方式，自主确定经营管理形式，实行分类指导，实现经营形式多样化。-4-二、改革范围和主要形式（一）改革范围。本次集体林权制度改革的范围是，农村集体经济组织所有的林地和林木，重点是目前仍由农村集体经济组织经营的商品林、宜林地，特别是宜林荒山荒地（滩）和已经落实经营主体但未按规定完成造林绿化和管护任务的林地、林木。集体林地林木权属有争议的先行调处，再进行集体林权制度改革。（二）主要形式。在坚持集体林地所有权不变的前提下，依法对林地使用权和林木所有权进行确认，明晰到本集体经济组织的农户或其他经营实体，确立农民或其他经营实体的经营主体地位，并依法签订林地林木承包合同，明确双方的责、权、利。1．家庭承包经营。对尚未确权到户的宜林荒山荒地（滩）和商品林，适宜分户经营的，采取家庭承包的经营方式，按人均分到户进行经营。2．集体股份合作经营。对目前仍由集体统一经营管理且经营效果较好、群众比较满意、不适宜分户经营的山林，依照《中华人民共和国农村土地承包法》的规定，经本集体经济组织三分之二以上成员或者三分之二以上成员代表同意，继续保持经营形式的稳定，并不断完善，可采取按人“分股不分山、分利不分林”的均股均利方式落实产权，并通过拍卖、出租、承包等形式，明确经营主体。本集体经济组织成员享有承包优先权。3．其他经营方式。对其它尚未确权到户且不宜采取家庭承包经营的集体林地，可以进行评估作价，采取招标、拍卖、公开协商等方式确定经营主体。同等条件下，本集体经济组织成员享有优先承包权。对长期得不到绿化、造林难度大的宜林荒山荒地，可以由集体统一组织开发后，再以适当方式确定经营主体，也可-5-通过公开招标的方式，将一定期限的使用权无偿转让给有能力的单位或个人开发经营，但必须限期绿化。4．对已经划定由农户长期无偿使用的自留山，不得强行收回，不得随意调整。对目前仍未造林绿化的，要采取措施尽快绿化。分包到户的责任山保持承包关系稳定，上一轮承包到期后，原承包合同基本合理且执行较好的可直接续包；承包合同不完善的要进行完善；对合同不合法的要依法妥善处理；面积、“四至”不清楚的，在进一步勘验、明晰产权的基础上完善承包合同；对已经续签承包合同，但不到法定承包期限的，经履行有关手续，可延长至法定期限；农户不愿意继续承包的，在对原合同约定的权责和义务清理后，可交回集体经济组织另行处置。对通过承包、租赁、拍卖等其他形式依法获得的集体林地，承包程序和承包期限合法、双方权利和义务合理、合同形式和内容规范且按合同履行义务的，要予以维持；对承包双方权利和义务显失公平、承包合同不完善造成群众意见较大的，要本着尊重历史、依法办事的原则，予以妥善处理；对合同不合法的，要依法纠正并妥善处理。5．对已经落实经营主体，但未按规定完成造林绿化和管护任务的林地，要限期完成任务或依法收回重新落实经营主体。6．由农村集体经济组织统一经营管理的公益林，保持稳定不变，落实生态效益补偿政策和管护措施。三、总体目标和工作步骤（一）总体目标。我市集体林权制度改革自2009年开始，利用5年左右的时间完成集体林权制度主体改革和配套改革。具体分三个时期实施：2009年2月至2009年12月，开展集体林权制度改革试点工作。蒙阴、费县作为试点县认真开展并完成集-6-体林权制度改革试点工作，探索方法，积累经验。与此同时，其它县区提前开展集体林权制度改革的准备工作，为林改工作全面铺开打牢基础。2010年1月至2010年12月，在认真总结试点县工作成效、经验的基础上，在全市全面开展并完成集体林权制度主体改革。2011年1月至2013年12月，通过配套改革，进一步完善政策，健全服务，规范管理，逐步建立起“产权归属清晰、经营主体到位、责权划分明确、利益保障严格、流转规范有序”的集体林业现代产权制度。（二）工作步骤。第一阶段：组织准备。主要任务：成立组织、动员发动、组织培训、制定方案。1.成立组织。建立县区直接领导、乡镇组织实施、村组具体操作、部门搞好服务的工作机制，层层成立集体林权制度改革领导小组和相应工作机构，确保林改工作顺利推进。2.动员发动。各县区政府要召开集体林权制度改革动员会议，切实把思想认识统一到中央、省、市的决策部署上来。乡镇要召开党员干部会，村组召开村民代表大会，讲明讲透改革精神，使广大农民群众真心拥护改革、自觉参与改革。要坚持舆论先行、政策引路，借助各种宣传媒体，采取丰富多样的宣传形式，广泛深入地宣传发动，使林改工作家喻户晓，深入人心。3．业务培训。市集体林权制度改革领导小组办公室负责对各县区林业主管部门和试点县政府负责同志进行培训。各县区要选配业务能力强、政策水平高、有责任心的人员参与改革，围绕林改政策、方案制定、确权发证和操作技术规程等重点内容，分层次有重点地组织好林改骨干培训，确保林改工作人员充分把握-7-政策和熟练掌握业务。4.调查摸底。各地以村(组)为单位对每一个集体经济组织的山林地块的权属、承包经营现状、林业分类经营、历史遗留问题及人口等相关情况进行调查统计，特别是对已采取不同形式进行改制、落实经营主体的林地、林木资源进行详细调查，对没有签订林地、林木经营合同的要依法补签，填写相应调查表格；对已经签订合同的要审查认定；对合同不规范的要依法予以完善；对未经合法程序获得的林地、林木经营权，群众意见较大的，可通过法定程序修改合同，调整利益分配办法，也可依法通过其他途径和办法解决。5．制定方案。各县区、乡镇和农村集体经济组织要在充分调查摸底的基础上，层层制定林改方案。县级林改方案要报市人民政府批准，并报省、市林权制度改革领导小组办公室备案。各乡镇根据县级改革方案制定本乡镇的林改方案，报县区人民政府批准实施。村组集体经济组织林改方案，须经本集体经济组织村民大会三分之二以上成员或者村民代表会议三分之二以上村民代表表决通过，报乡镇人民政府审核批准后实施，并报县区人民政府林业主管部门备案。6．物资保障。各地要配足配好林改外业调查、内业整理和档案保存工作所需的仪器设备、技术软件、地图表格、合同文本、林权证书、登记台账、档案橱柜等物资和技术资料。第二阶段：勘界确权。主要任务：明确主体、现场勘界、登记造册、调处纠纷。1．签订合同。经调查摸底尚未实行家庭承包的林地，由村民委员会或村民小组按法定程序制定承包方案，承包落实到户，-8-与承包人签（补）订林地承包合同书，并将权属落实情况造册，将《承包合同》和承包人的《林权登记申请表》一并报乡镇政府审核。经乡镇政府审核同意后，报县区人民政府林业主管部门审查。2．实地勘界。县区人民政府林业主管部门与乡镇政府组织的专业人员，对承包人申请登记的无异议的林权现场核实山林权属、林种、树种、勘定面积和四至界限。勘界采取地形图勾绘和实地丈量（GPS）的方法，逐块调查登记，绘制出详细的小图，并将林权内容在本集体经济组织范围内进行公示。3.调处纠纷。对林权争议或林权流转过程中引发的矛盾纠纷，按照“属地管理、分级负责、依法调处”的原则，制定切实可行的调处预案，明确各自的工作职责，加大纠纷调处力度；对历史遗留问题，本着“尊重历史、依法办事、妥善处理”的原则，在深入调查研究和广泛听取群众意见的基础上，通过协商等办法妥善解决。各级政府和村民委员会要切实负起责任，把问题解决在基层，做到“组间问题不出村，村间问题不出乡，乡间问题不出县”，及时调处纠纷，化解矛盾，维护社会稳定。对于县区之间的林权纠纷，各方要本着互谅互让的精神依法协商解决。第三阶段：建档发证。主要任务：全面建档、统一发证、理顺关系、规范管理。勘界确权完成后，乡镇政府将审核无误的林权登记基础材料报县级人民政府林业主管部门，林业主管部门按照图、表、册一致，人、地、证相符的要求，核实登记、微机录入后报县区政府批准发放林权证。因流转或其他原因造成林权改变的，应当进行变更登记或换发林权证。对权属不清或纠纷尚未解决的，不得登-9-记发放林权证。核发林权证后，对原有的山林权证要依法予以注销。完成新（换）发林权证的地方，今后的一切林事活动均凭新证办理。在林改档案建立和管理上，严格按照《国家林业局国家档案局关于加强集体林权制度改革档案工作的意见的通知》（林策发〔2007〕61号）要求，市、县、乡、村要层层建立林权档案，重点是把林改过程中形成的具有保存价值的文件、方案、图表、记录、声像、数据等各种形式和载体的原始资料及时整理造册、立卷归档、分级保管。其中县级要建立健全纸质和电子信息管理系统两套档案。档案材料实行集中管理、统一建档，配有专门库房或专柜，有专人负责接收、收集、整理、归档、立卷和保管。第四阶段：配套改革。主要任务：规范流转、建立市场、创新机制、完善服务。1、规范流转。加快林地和林木流转制度建设，建立健全以县区为中心的林权交易平台，林业资源丰富的地方也可在农村中心社区设立交易服