自然垄断行业的竞争与管制问题研究

【原文出处】中国工业经济【原刊地名】京【原刊期号】200211【原刊页号】38～46【分类号】F10【分类名】国民经济管理【复印期号】200302【标题】自然垄断行业的竞争与管制问题研究——以中国民航运输业为例【英文标题】StudyonCompetitionandRegulationinNaturalMonopolyIndustry——ExampleofChinaCivilAviationCAOJian-hai（InstituteofIndustrialEconomicsCASS，Beijing100836，China）【标题注释】国家社会科学基金项目“经济运行中的垄断与竞争问题研究”（批准号01AJY006）。【文章日期】2002-10-26【作者】曹建海【作者简介】曹建海，中国社会科学院工业经济研究所，北京市100836曹建海，中国社会科学院工业经济研究所副研究员，经济学博士。【内容提要】本文用实证分析的方法系统分析了中国民航运输业的竞争和管制状况，提出了政府过度管制下民航运输业存在的产业规模偏小、高进入壁垒和高退出壁垒的市场结构、刚性成本结构、低效率和低利润率等问题，并从放松政府管制、引导产业升级、改善公司治理、制定反垄断和公平竞争法规等方面提出了促进竞争、提高民航生产效率的政策建议。【摘要题】产业结构【英文摘要】ThisstudyappliesexperientialapproachtosystematicallyanalyzethecompetitionandregulationconditionofcivilaviationinChina.Itpointsoutthatundertheexcessgovernmentalregulation，civilaviationexistsmanyproblems，suchassmallindustrialsize，highenterandexitbarriersinthemarketstructure，rigidcoststructure，lowproductivityefficiencyandprofitrate.Inaddition，itputsforwardthatsomepolicyproposal，includinglooseningstateregulation，guidingindustrialpromotion，improvingcorporategovernance，settingupanti-monopolyandfaircompetitionregulation，canstimulatecompetitionaswellasraiseefficiencyatthesametime.【关键词】民航运输业/竞争/管制Chinacivilaviation/competition/regulation【正文】[中图分类号]F426.5[文献标识码]A[文章编号]1006-480X（2002）11-0038-09截至2001年底，中国民航已拥有飞机1115架，其中运输类飞机603架，通用类飞机512架，运营的航线总数已达1143条，航线营运总里程为222万公里。2001年中国民航共完成运输总周转量140.4亿吨公里、旅客运输量7524万人和货邮运输量171万吨，分别为1978年的47倍、29.1倍和26.8倍，23年的平均增长速度分别为18.3％、15.8％和15.4％。民航增长速度约为同期国民经济增长速度的两倍，也远远快于同期整个交通运输业和世界民航业的发展速度。根据国际民航组织公布的数据，2001年中国民航的运输总周转量已居世界第六位，加上港澳地区排名第二，成为全球规模最大和最具增长潜力的区域市场之一。到2001年，全行业共有航空公司20家（按中国民航总局规划司统计口径，不包括被控股的航空公司）。其中民航总局直属企业9家，分别为中国国际航空公司、中国南方航空公司、中国东方航空公司、中国西南航空公司、中国西北航空公司、中国北方航空公司、新疆航空公司、云南航空公司和中国航空公司。（注：2002年10月11日，经国务院批准，民航总局将其直属的九家航空公司重组为中国航空集团公司、中国东方航空集团公司、中国南方航空集团公司三大航空运输集团，民航总局作为国务院主管全国民航事务的直属机构，不再代行六大集团公司的国有资产所有者职能，而主要承担安全管理、市场管理、空中交通管理、宏观调控及对外关系等方面的职能。）其余11家，包括上海航空公司、中国联合航空公司、四川省航空公司、武汉航空公司、海南航空公司、中国新华航空公司、长安航空公司、深圳航空公司、山东航空公司、邮政航空公司和山西航空公司等，为1984年以后民航总局帮助地方和部门建立的非直属航空公司。一、中国民航运输业的结构、行为和绩效分析1.市场结构（1）行业集中度。在全行业的20家民航公司中，中国国际航空公司为最大航空公司，2001年完成运输总周转量34.4亿吨公里，占全行业的24.5％，为国内民航企业的龙头公司。与国航规模接近的有中国南方航空公司和中国东方航空公司，2001年完成航空运输总周转量分别为29.96亿吨公里、23.9亿吨公里，分别占全行业运输总周转量的21.3％和17％。1999—2001年三大航空公司运输总周转量在全行业中的比重分别占到63.7％、64.3％和63.9％，表现为极为稳定的市场领导型结构。与三大公司最为接近的集团为中国西南航空公司、中国北方航空公司、中国西北航空公司、云南航空公司、乌鲁木齐管理局、上海航空公司和海南航空公司，1999—2001年运输总周转量在全行业中的比重稳定在3％—6％之间。其他13家公司规模较小，1999—2001年运输总周转量在全行业中的比重在0.1％—2％之间，其中山西航空公司规模最小，1999年至2001年完成的运输总周转量只有全行业的0.01％、0.02％和0.06％（见表1）。表11999-2001年中国各航空公司完成运输总周转量及其比重附图资料来源：《从统计看民航》（1999、2000、2001年卷），北京，中国民航出版社；《中国民用航空》2002年第1期。（2）进入壁垒和退出壁垒。从企业进入障碍和退出障碍方面进行产业的市场结构分析，如果只考虑进入和退出障碍只分为高低两种的简单情况。在中国，民航业是一个高进入壁垒的行业。根据《民航法》规定，设立航空公司应当具备符合国家规定的适应保证飞行安全要求的民用航空器、有必需的依法取得执照的航空人员、有不少于国务院规定的最低限额的注册资本和法律、行政法规规定的其他条件。这从资金规模、技术水平等方面对企业进入形成了一定的壁垒。例如，购置1架空中客车需耗费1亿美元以上，一架宽体波音777价值1.5亿美元，1架波音747货机1.6亿美元以上。如果要组建航空机队，需要数十亿元人民币的资金。除了资金和技术的要求，阻碍航空公司进入的最主要的壁垒是航空公司的行政审批。中国《民航法》规定，设立公共航空运输企业，应当向国家民航总局申请领取经营许可证，并依法办理工商登记。中国现有30余家航空公司（含航空公司的子公司）均是在1984年至1996年批准设立的，但自1996年迄今中国邮政航空有限公司成立以来，民航总局没有批准新的航空公司设立，显示中国航空运输业企业进入较高的进入壁垒。此外，航空公司经营定期航班运输的航线，暂停、终止经营航线，应当报经民航总局批准。与高进入壁垒相对应，中国民航运输业同样面临着很高的退出壁垒。由于航空公司在经营管理上受民航总局干预过多，企业亏损多以政策性亏损进行解释。1998年以来，中国民航业进入了全行业亏损的局面，个别企业如国航、东航亏损严重，但迄今没有一家企业通过破产方式退出；企业并购行为虽有发生，主要限于小型航空公司的产权划拨，并没有改变我国航空运输业运力过剩的问题。航空公司退出困难除了资产专用性、契约关系等自然因素外，主要由于其“预算软约束”产权体制、高负债引起的国有债权人（国有银行）的挽留等。高进入壁垒和高退出壁垒的市场结构可维持行业内竞争的稳定性，但由于中国航空企业在经营上受民航总局或地方政府干预过多，以及国有企业体制固有的产权弊病，中国民航运输业的竞争结构表现为过度竞争、低利润率的状况。（3）成本结构。中国航空运输企业成本高，这在很大程度上降低了消费者对在企业生产成本的基础上，进行正常利润加成的航空运输价格对其他运输方式的竞争性，成为制约中国民航业总体规模的根本因素。从短期分析，民航运输企业的成本由固定成本和变动成本构成，固定成本的主要部分是民用航空器的折旧费用，由于飞机购置价格很高，加之中国民航的行业会计准则规定飞机、发动机的折旧期限是10—15年，远低于国际通行会计准则的20—25年，由此仅直属航空公司每年的成本增加约十几亿元。高额折旧加上由于管理粗放居高不下的管理费用，形成航空公司巨大的固定成本；从变动成本分析，由于航空油料供应的垄断体制，造成中国航油高出国际市场60％到1倍，航空油料约占航空公司飞行成本的2/3，航油成本占到航空公司运输成本的30％—40％，其他如维修、备件等相应供应链企业设立和业务由于受到严格管制和高关税政策，价格居高不下（飞机维修的航材成本占到飞机价格的1/3，部件的维修成本更高，库存占用资金和成本都很大），造成我国民航企业单飞变动成本处于较高水平。综合两项成本形成了我国民航企业单位成本随运输规模增加向下倾斜十分明显的曲线，但最低平均成本水平与国外航空公司相比处于较高水平。不难看出，从长期来看，除非中国民航的油料供应体制、行业会计准则以及国家对民航引进飞机和航材的关税政策等做出一定调整，否则，就现在的条件而言，中国航空运输成本以及航空运输价格的下调空间十分有限。（4）纵向一体化。目前除总局直属的新疆航空公司、云南航空公司和地方的海南航空公司同时经营和管理机场外，其他航空公司自1987年民航总局实施政企分开、组建航空公司和机场以来，与机场公司各自经营，航空公司使用机场向机场公司缴纳场地使用费。随着航空公司经营权限的逐步扩大，航空公司前向一体化行为开始出现，如南方航空公司进入航空快递和物流业务。近年来，随着机场公司企业化运作的逐步成熟，民航总局倾向于进一步放开机场公司的社会资本和外国投资的进入，并将机场企业从中央下放给地方政府。虽然航空公司与机场公司存在着普遍的相互参股的倾向，但是基本上属于一种联盟倾向，一家航空公司控股机场和机场公司控股航空公司的情况还很鲜见。这主要是源于中国支线航运不发达，在以干线航空为主的航线结构条件下，航空公司普遍缺乏以机场为基地组织的轮辐式航线结构。今后，随着空中管理体制的进一步合理化，航空公司航线进入的更加自由化，出现在航空公司和机场公司之间的并购和一体化行为将大大增加。2.企业行为（1）价格竞争。长期以来，中国对民航运输价格实行严格的管制政策，中国民航总局对航空企业制定统一运价，严格限制航空企业降低运价进行竞争。由于运价过高和工作中的低效率，民航系统遭到了来自各方面的批评。1997年底以来，民航总局实行“一种票价、多种折扣”办法，放松了对航空价格的管制，但是由于航空公司提供服务的无差异性，加之对销售代理管理的失控，民航公司之间的竞争很快演化为一场价格大战，客观上影响了整个行业的经济效益。总局于1998年5月再次上收企业定价权力，严格禁止民航公司的机票折扣行为。然而迫于竞争压力和任务指标，航空公司的各种暗扣行为使得民航总局的禁令流于形式。2001年3月8日民航总局宣布国内7条航线票价放开，实行多等级舱位，票价明折明扣；从2001年5月20日起，民航总局批准海南往返京沪穗等国内8条航线机票将试行特惠价，这8条航线的团队票价最低可打到5折，散客票价最低可打到6折。此举旨在通过“航线联营—明折明扣—真正意义的多等级舱位票制”的步骤有计划地推进价格市场化，至此我国民航企业定价和通过价格进行竞争的格局初步形成。（2）服务竞争。随着国内民航运输市场价格大战的偃旗息鼓，航空公司进入了服务竞争阶段。目前，国内一些航空公司通过了ISO9000认证，基本上做到了