行政管理基础知识串讲：行政人员必读

行政管理基础知识串讲：行政人员必读第一讲：行政管理概述一、行政管理概念分析行政管理学又称行政学、公共行政学、公共事务管理学、公共管理学等。其英文名称为PublicAdministration或简称Administration，来自拉丁文的Administratre。从一定的意义上说，行政管理学是一门“借用”的学科。理由是：行政管理学在研究公共行政现象的过程中，大量应用了不同时期许多学科的研究成果。就起源而言，一般认为行政管理学脱胎于政治学学科。因为早期的行政管理学虽然从一开始就强调行政执行的特殊意义，但那时所涉及的主要领域是理论的、范畴的和逻辑思辨的，而不是技术的、过程的和实际运作的，且有关公共行政的诸多问题常常是与政治学学科合并讨论的。因此；早期行政管理学关于公共行政的研究其政治理论倾向是比较明显的，由于这种历史的渊源，即使到了今天，有关公共行政的若干问题，也仍然是与政治学学科交叉研究的。这种历史的渊源以及行政管理学的国家公共行政的属性，决定了它与政治学学科的必然的和内在的联系，以至于有人认为，从基础学科的角度划分，行政管理学是政治学学科的一个分支科学。20世纪初，以1911年美国人弗雷德里克·泰罗(FrederickW．Taylor)的《科学管理原理》为标志，西方国家工商企业界率先进行了观念、文化和管理技术的革新。“管理”的观念和方法也开始逐渐注入关于公共行政问题的研究之中。这就为行政管理学的学科进步建立了新的基础，提供了新的领域和方法，推动行政学朝着实证研究的方向不断发展。60年代以后，以美国人赫伯特·西蒙为代表的全新决策理论的提出及其应用，不仅从理论上对20世纪初期以美国人弗兰克·古德诺为代表的政治与行政的“两分法”的行政观提出了挑战，而且拓宽了行政研究的领域，提高和强化了“管理”在行政研究中的重要性。在这方面，无论是科学管理还是科学决策，都属于技术的、运作的和方法的性质。一般认为，最早使用“行政学”一词的是德国学者冯·史坦因。（1865年《行政学》一书，在“行政法”意义上使用“行政学”一词。）作为一个行政管理学的概念，“行政学”一词一般认为始见于美国学者伍德罗·威尔逊的《行政学之研究》（1887年）一文。该文被认为标志着行政学的发端。自此，在行政管理学一百余年的发展史上，许多研究者从不同的角度给行政学或行政管理学下过许多不同的定义。区别的关键在于对“行政”一词的不同理解，区别的要点则主要集中在两个层面，即“政治”的层面和“管理”的层面。这两个层面恰好反映了行政管理学发展史上两个不同时期研究的不同侧重点。我们现在所说的行政管理学，是由“行政”、“管理”和“学”所组成的一个复合词组。“行政”通常指政府公共行政过程中的政务的研判和推行。具体表现为政府以为全体国民服务等宪法原则和宪法精神为依据，以实现社会公平和社会正义等行政理念为指导；以运用公共行政权力为基础，以承担行政责任为前提，以合法的行政管理方式为手段，以追求卓越为目标履行政府职能，制定国家宏观公共政策。“管理”通常指政府(行政)运用依法获授的国家公共行政权力，并在法律原则规定的范围内运用行政裁量权，以行政效率和社会效益为基本考量标准，处理公共行政事务的过程和活动。通过合法、规范、民主、进取而有创造性，合理、务实、灵活、坚定而有效的公共管理方式、方法的选择，执行或实施国家宏观公共政策，是政府公共行政管理的主要问题。“学”则是与前面两个方面相一致的比较系统化和有着独特领域的理论、方法和知识的体系。因此，行政管理学就是关于公共行政制度或行政体制及其运行机制的合法性、合理性、有效性、发展性的比较系统的思想、理论、逻辑、知识和方法的体系。行政管理学的学科功效和目的主要集中在：第一，研究关于建立和完善国家行政制度的理念、理论和方法，根本目的在于如何确保政府的行政宗旨，确保政府及其官员依法行政，防止政府及其官员侵权、越权甚至实行行政专横，同时确保政府及其官员积极而有效地履行宪法和法律赋予的公共行政职能。第二，研究关于提升政府公共行政管理的水准和行政效率的思想、途径和方式。其基本任务集中在四个方面，即如何不断地提升政府公共政策的质量，不断地提升政府公共行政管理的水准，不断地强化政府公共服务的功能，不断地提升政府自律和自我更新的能力。第三，在不断提高行政学术水准的同时，为政府公共行政管理提供系统的理论依据、论证方法和实证技术，为国家行政发展和发展行政提供专业性意见。第四，全面培养政府公务员，尤其是行政通才。其综合性的学科优势有助于弥补技术专家的不足。其独特的学科体系既可以对现职人员进行业务培训，也可以对未来人员进行基础教育。二、公共行政与公共管理1、“公共”的含义在“行政”前面加“公共”一词，其意义主要体现在：（1）区别于私人行政。（2）明确行政活动的目的和性质。（3）强调行政所肩负的社会责任和义务。（4）强调公众的参与性。（5）强调行政活动的公开性。广义公共行政和狭义公共行政公共行政－－国家行政组织或公共行政组织在宪法和有关法律的规定范围内对国家和社会公共事务的管理活动。2、关于“公共管理”20世纪80年代以来的公共行政研究中，“公共管理”（publicmanagement）成为一个流行的概念。二者在对“公共”的理解上是一致的，区别在于对“管理”认识不同。（1）公共管理概念的产生和学科流派。P途径和B途径（2）传统公共行政理论面临的挑战。（3）公共行政与公共管理的区别与联系。三、现代行政现象现代行政现象主要表现在三个方面：1、行政职能扩展2、不良行政现象增加（1）行政组织规模庞大（2）行政决策迟缓（3）政府人员专业化（4）官僚化倾向滋长（帕金森定律彼得原理）3、行政管理和行政管理理论现代化（1）重视社会目的（2）行政管理手段现代化（3）行政管理理论现代化帕金森定律“帕金森定律”。为英国学者帕金森1957年在《帕金森定律一组织病态之研究》一书中提出。”作者在书中对官僚组织机构、事业单位易于发生又极难改进的近似病态的多种现象进行了描述。①行政首长多喜欢以增加用人，来显示出自己的权势，而不管实际工作中是否需要如此众多的人，而所有的工作是人员相互制造出来的，对机关事务本身并无需要，如此，人员日益庞大。②机关的年代愈久，职员的素质愈低。因为首长不喜欢用比自己才能高的人，以免造成职务上的竞争。③机关开会的时间长短，与议题的重要性成反比例，因为小事无关痛痒，大家皆懂，放纷纷发言，遇到大事，大家则噤若寒蝉。④机关采用委员会制，委员愈多，愈不负责任。⑤机关的行政效率日趋低落，但外表的建筑及设备则日趋豪华与壮丽。⑥机关可用之钱尽量花完，若用不完，下年的预算必被减少。彼德原理“彼德原理”由美国教育学家、心理学家、管理学家彼德于1960年首次公开发表，1969年在《彼德原理》一书中系统提出。“彼德原理”的经典表述是：“在层级组织中，每位员工都将晋升到自己不能胜任的阶层。”这是因为，由于层级组织的结构性特性，无论一个人有多少聪明才智，又多么勤奋努力，总会有不能胜任的职位，而晋升是必然的，一直到不能胜任为止，更何况还存在许许多多不良组织病象。彼德原理推论：每一个职位最终将由不能尽责、胜任的员工占据，层级组织的工作多半由尚未到达不胜任阶层的员工完成；马克·吐温禁果定律：亚当不是为了苹果才要苹果，而是因为那是禁果他才要；链条定律：链条与其最脆弱的环节有着相同的强度，链条越长，脆弱的环节越多；华盛顿办事规律：一人做事敷衍了事，二人合作做事互相推诿，三人共事永无成事之日；四、现代行政精神现代行政精神主要表现在三个方面：1、主动进取2、追求卓越3、创新发展第二讲：西方公共行政学的产生和发展一、公共行政学产生的历史条件和社会背景1、“行政国家”的出现。其标志是：行政机关规模扩大、人员增长、公共事务管理职能扩展。2、“文官制度”改革运动的发展。其目的是：废除政党分肥制、建立“中立的”文官制度和功绩制。3、多学科的形成与发展。政治学、经济学、法学、财政学等学科的发展促进了对行政组织、行政管理和行政效益的研究，特别是管理学的发展为公共行政学从政治学分离出来创造了理论条件。4、专业教育和职业教育的发展。二、行政学产生之前的行政思想（19世纪末之前）1、亚里士多德的行政思想简介：亚里士多德（Aristotle,公元前384－前322）古希腊最博学的思想家，西方学说史上的重要人物，西方政治学的奠基人和创始人。他出生于希腊北部的斯塔伊拉城。祖辈从医，其父是马其顿国王的御医，与王室关系密切。亚里士多德曾在雅典阿卡德米学园求学，追随者柏拉图长达20年，直至其去世。亚里士多德本着“我爱我师，我更爱真理”的信念，基本上摆脱了柏拉图的影响，创立了自己的学说体系。公元前342年，应聘担任马其顿国王的儿子亚历山大的家庭教师，公元前336年，亚历山大即位后，亚里士多德在雅典郊外设立吕克昂学园，从事讲学和著书立说。主要反映其行政思想的著作是《政治学》和《雅典政制》。对西方政治学的贡献：（1）开创了西方古典政治学体系，使政治学开始成为一门独立的科学。把伦理学和政治学区分开来。（2）提供了研究政治学的基本方法－－归纳法，即从实际出发，在收集与研究大量实际材料的基础上，分析、比较各种政治制度的利弊得失，从而归纳出政治理论和提出自己的政治主张。（3）创立了近现代西方政治制度研究的基本框架。行政思想：（1）亚里士多德从古希腊城邦的政治实践中，发现城邦的政治运作分为三个部分，即议事部分、行政部分和审判部分，从而在人类历史上第一次从理论的高度将行政管理问题独立出来，这一开创性的研究不仅成为后来西方政治思想史中分权理论的起点与历史渊源，而且为后世的西方学者专门研究国家行政管理问题提供了依据与借鉴。（2）初步研究了国家政治制度对国家行政体制的影响。亚里士多德充分重视城邦政体问题，对不同政体中行政组织的不同设置、行政职能的差异、同一行政机构的不同地位与作用、行政人员选任的不同方式等问题进行了比较研究。（3）对国家起源及其目的探讨，对行政机构设置、行政人员的选拔与监督、行政人员的任期及其基本要求等问题的研究，从事实上构成了现代行政学研究的基本内容。（4）亚里士多德行政思想的精华在于提出了法治和依法行政的主张。2、马基雅弗利的行政思想简介：马基雅弗利（Wachiavelli,1469-1527）,意大利文艺复兴时期杰出的人文主义政治思想家，近代资产阶级政治思想的奠基人之一。出身于意大利佛罗伦萨的破落贵族家庭，其父是一个获得博士学位的贫穷律师，但他接受了良好的人文主义教育和训练。这时的欧洲大陆统一民族国家兴起，资本主义游乐较大发展，由于新航路的开辟，地中海沿岸开始没落，意大利落后并四分五裂，内忧外患灾难深重。1494－1498年马基雅弗利参加了佛罗伦萨人民起义，在随后成立的共和国中，他负责外交和军事工作14年，积累了丰富的政治外交经验。随后共和国政府与原贵族政权几经更迭，马基雅弗利被排除出政治领域，郁郁而死。其主要思想集中在《君主论》和《罗马史论》中。马基雅弗利被后世称为近代西方政治学的奠基人，对西方政治学完成从古代到近代的转型作出了重大贡献：（1）使政治学脱离神权政治而独立，演变为世俗政治学。（2）丰富和发展了政治学的研究方法，突破了宗教神学、经院哲学和伦理道德的束缚，开创了从理性和现实出发独立研究政治问题的新风尚。（3）丰富和发展了以权力、国家、政治制度为主体的政治学理论。行政思想：马基雅弗利没有专门研究国家行政管理，但他的基本政治学理论则被广泛地应用于国家行政管理之中：（1）国家理论。他将基督教神学宣扬的“神造国家论”改造成“人造国家论”，他的功利主义国家观，强调国家利益至上则是近代国家学说的精神渊源，他将国家职能概括为政治实利、国家安全和社会福利三个方面。（2）权力理论、政体思想的核心就是：一切组织管理中最重要的要素是权力，国家的管理既要通过科学的制度安排使权力得到合理配置，在实际管理中又要善于运用权力，这样才能治理好国家。（3）领导者理论，提出领导者要以国家利益为重，提出了领导者素质的基本要求和领导者权威的树立问题。（4）他的反腐败思想是人类历史上第