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RP02/09-10選定司法管轄區的競爭政策2010年6月25日胡志華立法會秘書處資料研究及圖書館服務部香港中區花園道3號花旗銀行大廈5樓電話:(852)28699644傳真:(852)25099268網址:電郵:library@legco.gov.hk目錄頁研究摘要第1章⎯⎯引言1背景1研究所探討的司法管轄區3研究範圍4研究方法4第2章⎯⎯歐洲聯盟5競爭法概覽5立法方面的發展5公眾對競爭法的意見11關注事項12執行競爭法例的組織架構19使命19職能及職責19組織架構20撥款安排21問責安排22執行機制及上訴程序22執行權力及程序22上訴程序25第3章⎯⎯英國26競爭法概覽26立法方面的發展26《1998年競爭法》29《2002年企業法》30《1998年競爭法》及《2004年其他成文法則(修訂)規例》32公眾對競爭法的意見35關注事項35執行競爭法例的組織架構39公平貿易辦事處39競爭委員會41執行機制及上訴程序44執行權力及程序：公平貿易辦事處44執行權力及程序：競爭委員會46上訴程序48第4章⎯⎯美國50競爭法概覽50立法方面的發展50《聯邦貿易委員會法》53競爭法檢討54行業豁免57政府實體的豁免58公眾對競爭法的意見58關注事項59執行競爭法例的組織架構61聯邦貿易委員會61司法部轄下的反壟斷部門64執行機制及上訴程序66執行權力及程序：公平貿易委員會66執法權力及程序：司法部轄下的反壟斷部門67上訴程序69第5章⎯⎯新加坡70競爭法概覽70《競爭法》72公眾對競爭法的意見78關注事項78行業豁除78中小型企業79執行競爭法例的組織架構82使命82職能及職責82組織架構83撥款安排83問責安排84執行機制及上訴程序84執行權力及程序84上訴程序86第6章⎯⎯分析88引言88競爭法例概覽89範圍89反競爭協議的禁止條文90對濫用支配地位的禁止條文91對合併的規管92豁免及豁除93對進行反競爭行為的懲罰97執法機制98上訴程序99公眾對競爭法的意見99與中小型企業有關的事宜100海外司法管轄區100香港100對選定行業實施競爭規則101遠洋航運101電力／公用事業市場102關注事項103執行競爭法例的組織架構104組織架構104權力及職能104撥款安排105問責安排106附錄107參考資料116-----------------------------------------------------------------------------研究報告為立法會議員及其轄下委員會而編製，它們並非法律或其他專業意見，亦不應以該等研究報告作為上述意見。研究報告的版權由立法會行政管理委員會(下稱“行政管理委員會＂)所擁有。行政管理委員會准許任何人士複製研究報告作非商業用途，惟有關複製必須準確及不會對立法會構成負面影響，並須註明出處為立法會秘書處資料研究及圖書館服務部，而且須將一份複製文本送交立法會圖書館備存。研究摘要反競爭行為的禁止條文1.研究中的司法管轄區，即歐洲聯盟(下稱歐盟)、英國、美國及新加坡，均已制定跨行業競爭法，禁止操縱價格、串通投標及分配市場等反競爭行為。一般來說，有關當局均發出指引，闡明競爭法的適用範圍。對合併的規管2.研究中的司法管轄區，均對合併進行規管。監管機構獲賦權調查及不批准擬議的合併，以確保良性競爭。監管機構會採用金額或市場佔有率的門檻作為審批準則。豁免及豁除3.研究中的司法管轄區，均有豁免及豁除某些界別或行業。歐盟、英國及新加坡規定，如協議所得的經濟利益超出潛在反競爭的損害，有關協議可獲豁免受有關反競爭行為的禁止條文所規管。這些司法管轄區所採用的豁免準則相若，主要規定有關協議，應有助改善生產或分銷業務，有助促進技術或經濟發展，但不會嚴重削弱競爭。在美國，實施反壟斷法後，當局可根據經濟利益的理由，制定聯邦法規豁免某些行業。4.歐盟、英國及新加坡的政府，獲賦權就所得經濟效益超出任何反競爭影響的協議類別，發出集體豁免。另一方面，美國並沒有以集體豁免規例的方式，豁免某些行業。5.在歐盟、英國及新加坡，如企業獲委託營運公共服務，或充任財政壟斷機構，為政府賺取收入，有關企業將可基於公眾利益而獲豁除。就財政壟斷機構獲提供的豁除而言，歐盟及英國均甚少出現有關情況。另一方面，美國可於反壟斷法例實施後，基於公共政策的考慮而制定聯邦法規，藉以提出豁免。6.在歐盟及英國，如企業獲委託營運公共服務，有關企業將可豁免受競爭法規管。美國政府機構獲豁免受反壟斷法例規管，所持理據是主權豁免。不過，聯邦政府部門及機構甚少從事私人商業活動。新加坡亦豁免政府及法定機構受競爭法規管。現時有關注認為有關安排或會造成不公平的營商環境，讓與政府有連繫的企業在經濟中佔重大部分，使其享有過大的優勢。對進行反競爭行為的懲罰7.英國及美國均設有民事罰款、刑事罰款及監禁等罰則，而歐盟及新加坡只有民事罰款。在選定司法管轄區中，罰款的昀高金額通常是，違規方在若干年內每年營業額的10%。至於監禁方面，英國的嚴重同業聯盟罪行昀高可判處入獄5年，而美國對反競爭行為的罰則更為嚴厲，昀高可判處入獄10年。執行機制8.除英國競爭委員會只獲賦權對合併建議作出裁決外，是次研究所探討的監管機構，均有權就觸犯反競爭規則進行調查、作出裁決及實施有關補償規定，並可批准擬議的合併。倘若任何人士不合作配合調查，有關人士可被懲處。在英國及新加坡，如有人違反有關規定，即屬觸犯刑事罪行，可判處監禁或罰款，或同時判處兩種刑罰；至於歐盟及美國，他們均只有判處罰款的罰則。從寬處理計劃9.研究中的海外司法管轄區設有從寬處理計劃，公司如提供曾參與的同業聯盟有關的資料，或可完全或部分豁免罰款。上訴程序10.對於執法機構作出的裁決，可在獨立及公正無私的審裁處或法院提出上訴。英國及新加坡實施同一上訴機制，案件由跨界別專家所組成的專門司法機構，即審裁處審理，再上訴交由法院判決。歐盟及美國的上訴案件均由法院審理。中小型企業有關的事宜11.在研究中的司法管轄區，其監管機構並未在各自的競爭法內，為中小型企業提供明確豁免。無論如何，有關中小企的事宜，從不是關注重點。這些司法管轄區均採取相同的處理方式，就是指出及豁免經濟重要性不高的行為，因為這些行為不大可能會是反競爭。對遠洋航運公會實施競爭規則12.歐洲委員會於2008年10月廢除遠洋航運公會的集體豁免。之後，英國政府追隨歐盟的做法，禁止遠洋航運公會控制運費。美國及新加坡均准許遠洋航運公會，但這兩國正檢討應否繼續向遠洋航運公會提供豁免，其中部分原因是基於歐盟廢除了遠洋航運公會的集體豁免。執行競爭法例的組織架構13.現有兩種執行競爭法例的組織架構，即由管理委員會管治的法定公共機構和政府部門。英國公平貿易辦事處及競爭委員會、美國公平貿易委員會及新加坡競爭委員局均屬前者。另一方面，歐盟競爭總局及美國司法部轄下的反壟斷部門則屬後者。14.研究中的監管機構均獲政府撥款。監管機構的問責安排亦相若，包括公佈年度計劃，列出來年主要目標及工作優先次序，以及出版報道過去一年表現的年報；把年度預算提交政府／立法機構批准；出席國會會議答覆質詢；把年報及財政帳目提交立法機構審議，以及接受國家審計處監督。選定司法管轄區的競爭政策第1章⎯⎯引言1.1背景1.1.1在90年代，政府開始了進行研究競爭政策的工作，並考慮為了社會的昀佳利益，應否在香港制定競爭法。1993至1996年期間，政府委託消費者委員會進行一系列有關香港競爭情況的研究1。消委會在其昀後的一份報告書中，建議香港引進全面競爭政策及制定競爭法。1.1.2政府於1997年12月成立競爭政策諮詢委員會2，檢討與競爭有關的事宜。1998年5月，競爭政策諮詢委員會頒布《競爭政策綱領》，闡明政府競爭政策的目的是提高經濟效益，促進自由貿易，從而惠及消費者。只有在市場不健全或出現扭曲的情況，限制了進入市場或在市場內競逐的機會，損害經濟效益或自由貿易，使香港的整體利益受損時，政府才會採取行動。1.1.3在2000及2001年，當局制定了分別規管電訊業和廣播業的法例，其中包含禁止某些反競爭行為，以及針對濫用市場支配地位的條文。除了這兩條法例外，政府並無法定程序，處理在其他行業的限制性經營手法。1消費者委員會已就銀行、超級市場、氣體燃料供應、廣播、電訊及私人住宅物業市場等6個行業的競爭情況進行研究。2競爭政策諮詢委員會由財政司司長出任主席，屬高層次組織，提供一個平台，專責檢討與競爭有關並對政策或制度有重大影響的事宜，以及研究公營和私營機構需要在哪些範疇引入更多競爭。立法會秘書處選定司法管轄區的競爭政策資料研究及圖書館服務部第2頁1.1.4為了確保競爭政策能夠與時並進、維護公眾利益以及進一步改善營商環境，競爭政策諮詢委員會在2005年6月成立競爭政策檢討委員會。該檢討委員會的其中一項工作，是就香港競爭政策的日後路向提出建議。競爭政策檢討委員會已於2006年6月向競爭政策諮詢委員會提交報告，建議政府訂立範圍清晰的新法例，以打擊所有行業的反競爭行為。1.1.52006年11月，政府發表一份題為促進自由競爭—保持經濟動力的文件，進行公眾諮詢，就香港是否有需要引進跨行業競爭法聽取公眾意見。諮詢結果顯示，受訪者大部分贊成引進跨行業競爭法及更有力的競爭規管環境。不過，部分商界人士對新法例可能影響業務的營運表示關注。1.1.6為釋除商界的疑慮，政府在2008年5月發出一份題為競爭法詳細建議的文件，進行公眾諮詢。諮詢文件列出構思中新法例的主要基礎條文。1.1.7政府當局在2008年9月就公眾諮詢期間所收集的意見發表了一份報告。諮詢結果顯示，市民仍廣泛支持引進競爭法。另一方面，部分受訪者對若干具體建議表示關注。因應公眾諮詢期間所收到的意見，政府考慮對原建議作出若干修訂，尤其針對《競爭條例草案》(CompetitionBill)內有關於組織架構和豁免的條文。按現時的時間表，政府計劃在2009-2010年度立法會會期內向立法會提交《競爭條例草案》。1.1.8基於上述的背景，經濟事務委員會(下稱事務委員會)在2009年10月15日的會議中，要求資料研究及圖書館服務部(下稱研究部)就選定地方的競爭政策進行研究，以便事務委員會就此議題進行討論。立法會秘書處選定司法管轄區的競爭政策資料研究及圖書館服務部第3頁1.1.9事務委員會於2009年11月16日舉行會議，審議選定司法管轄區競爭政策擬議研究大綱；是項研究擬涵蓋的選定司法管轄區包括英國、美國及新加坡。在討論過程中，事務委員會要求研究部把歐洲聯盟(下稱歐盟)納入研究內，並調整有關研究的範圍，將委員的建議納入詳細的研究當中。由於擬議的研究涵蓋範圍較前廣泛，涉及該4個司法管轄區競爭政策的不同範疇，因此研究部需要較多時間撰寫報告。就此，在事務委員會同意下，研究部建議把這項研究分為兩個階段進行。第一階段將研究競爭政策的架構，而第二階段將集中探討競爭政策在選定司法管轄區的實施情況。為使議員能對選定司法管轄區的競爭政策有全面瞭解，研究部將兩部分研究所得的事實及成果，闡述在本研究報告內。1.2研究所探討的司法管轄區1.2.1此項研究已選定歐盟、英國、美國及新加坡作為對象。歐盟是27個成員國組成的經濟和政治聯合體，致力推行競爭法，規管大公司、政府或其他經濟實體所行使的市場力量，確保歐盟內部市場得以完備，意即讓勞動人口、貨品、服務及資金不受歐洲國界所困，得以自由流通。美、英兩國則因執行競爭法由來已久，令兩國成為其他地方建立規管架構時的參考對象。與此同時，新加坡於2004年才制定競爭法，並且採用分階段的方法實施，以便新加坡政府和商界均有充分時間就執行競爭法做好準備。鑒於上述4個司法管轄區在實施競爭政策方面各具特色，它們的經驗值得香港借鏡。立法會秘書處選定司法管轄區的競爭政策資料研究及圖書館服務部第4頁1.3研究範圍1.3.1本報告就以下各主要方面研究選定司法管轄區的競爭政策：(a)競爭法概覽：(i)立法方面的發展；(ii)公眾對競爭法的意見；及(iii)關注事項。(b)執行競爭法例的組織架構：(i)