政府绩效评估的价值取向研究

辽宁大学公共管理硕士学位论文开题报告题目：政府绩效评估的价值取向研究作者：范世新年级：2005级专业方向：行政管理指导教师：顾爱华教授论文类型：综合研究--1政府绩效评估的价值取向研究一、选题意义在行政改革实践中，政府绩效评估作为一种先进的管理机制、技术和工具，对于提高政府工作效能起着巨大的推动作用。而在政府绩效评估体系中，价值导向是核心问题，它决定了政府工作的主要内容和努力方向。针对我国政府绩效评估存在的问题，运用新公共服务理论，从政府合法性与价值标准重构的角度出发，研究政府绩效评估的价值导向具有重要的理论意义和现实意义。（一）理论意义1．研究政府绩效评估价值有利于实现政府行政民主政府行为的目的是什么？亚里士多德认为，人类创造政府的宗旨就是为了个人能够过上理性的正义的生活，政府行为的价值就在于创造和保护公民或社会的“公共幸福”。托马斯·阿奎那认为，政府的价值在于“殚精竭虑地增进公共福利”。洛克认为，“政府是人们自愿通过协议联合组成的‘共同体’，其目的是保护他们的财产”。从这些论述中可以看出，政府行为的价值旨在为公民乃至社会谋福利。政府行为实际上是其主体(政府)与客体(民众)之间相互关系的过程。政府行为的价值取向，通过其行为的具体运行过程，体现为其行为的主、客体即政府与民众之互动关系的模式。在政府绩效评估中关注评估的价值，可以引导政府行为的民主化，使其更好地为人民服务。2．研究政府绩效评估价值有利于实现人民主权原则传统行政在政府与民众的关系上，以政府是由人民选举、人民代表组成、为人民服务为政治前提，强调政府管理的权威性，忽视对具体民主参与渠道的建设，造成政府孤立行政，缺少有效监督，甚至以政府利益取代民众利益，奉行典型的“政府本位”的价值取向。这种以政府为本位的行政行为抑制了人们的主动性、积极性和创造性，同时，由于权力过分集中而又缺乏有效的监督与制约，滋生出诸如难以根治的腐败、权力滥用、政府与民众关系紧张等许多社会问题。在政府绩效评估中加入价值导向的内容，可以有效拟制这种政府本位倾向，实现人民本位。--23．研究政府绩效价值有利于建设现代公共服务型政府现代公共行政理论与实践表明，在追求公共服务型政府的过程中，在实现人民民主与人民主权的过程中，有三个必须体现与珍视的价值观，它们分别是基本人权、法治和民主原则，而这三点的核心出发点均是人。因此，鉴于政府管理在国家的公共服务型政府中扮演着核心与关键角色，在政府绩效评估中把公共行政理念和价值观准则作为指导思想，既是政府管理的合法性要求，同时也是公共行政存在的基本使命。（二）现实意义政府绩效评估价值作为改进和提高政府部门绩效的一种新的管理理念，对促进国家落实政府责任、改进政府管理具有现实意义。1．研究政府绩效评估价值有利于提高政府管理水平在改善政府内部管理方面，通过绩效评估价值的确立，可以有效提高行政管理质量。第一，绩效价值的确立有利于完善决策过程。只有执行者真正理解了绩效的价值，绩效管理才能真正发挥作用。第二，绩效价值的确立有利于促进资源合理分配。有效的绩效评估价值导向是政府资源分配诸多参考因素中的十分重要的一个因素。第三，绩效价值的确立有利于确保政府责任落实。绩效价值反映了政府部门或者公务员在行政管理中的价值趋向，是一种发自内心的自律行为，所以，公务员的责任心会更强，进而也督促了政府责任的落实。2．研究政府绩效评估价值有利于推动行政改革进程行政体制改革一直是我国政府的工作目标之一，表现为以“三定”为内容的机构改革、以体制创新为内容的制度改革和以塑造公务员精神为内容的行政文化再造。行政体制改革的目的在于提高政府绩效，由过程管理转变为成果管理。政府绩效评估价值的树立可以改变政府立足于投入的控制和管理的传统做法，形成从价值导向到评价指标一整套程序，并且通过颁布法令固定下来。绩效评估制度作为软件的改革，和作为硬件的机构改革相结合，可以推动行政改革全面深入发展。3．研究政府绩效评估价值有利于强化政府的服务功能政府绩效评估通过规范化、制度化的评估工作，在很大程度上推动了政府部门及公务员对社会和人民的需求及时做出反应，促进其对行政结果负责。人民通过评议公务员活动和意见收集等途径参与政府绩效评估，并且通过评价结果的公布，人--3民充分享有对行政事务和公共政策等的知情权。政府实现透明公开行政，通过人民对行政事务和公共政策等的意见反馈，调整政策、改进工作方法以满足人民需要。所以说政府绩效评估的实施过程推动了政府向服务型政府转变。二、文献综述1．绩效评估的概念及内容美国学者对政府绩效评估制度做了具体而深入的研究，以思想大辩论为先，实证研究紧随其后。克莱伦斯.雷德和赫伯特·西蒙的著作《市政工作衡量.行政管理评估标准的调查》一书的发表，是研究政府绩效评估的开端。郎格斯那认为，“绩效评估是基于事实，有组织地、客观地评估组织内每个人的特性、资格、习惯和态度的相对价值，确定其能力、业务状态和工作适用性的过程”。作为推进政府改革的有力工具，随着西方政府改革目标的转变，政府绩效评估的研究侧重点也经历了由经济和效率转向公共服务的质量和效益。对政府绩效评估的价值取向也是从只重效率、经济、效益发展到了重视质量、满意度、公平、民主等方面。罗兰·彭诺克认为政府绩效评估的注意力应该“集中在那一些能够满足需要的目标上──不只是国家自身的需求能使国家得以维持的需求，而是人类自身的需求。满足人类的需求，政策才对人类具有价值，政策才能证明其存在的合理性”。埃克斯坦认为，政府绩效评估应将重点放在行政结果上。亨廷顿认为政府绩效评估应主要关注5方面因素，即增长、公平、民主、稳定、自主。阿尔蒙德认为政府绩效评估价值取向应包括四个变量，即政府能力、人民参政情况、经济增长情况、分配。2．政府绩效评估彭国甫在湘潭大学学报2004年第3期撰写的《对政府绩效评估几个基本问题的反思》中认为，政府绩效评估，是运用科学的标准、方法和程序，对政府绩效进行评定和划分等级。政府绩效评估以绩效为本，以服务质量和社会公众需求的满足为第一评价标准，蕴涵了公共责任和公民至上的管理理念，是一种非常重要的管理工具。首先，政府绩效评估，是一种以结果为本的控制。奥斯本（Osborn）与盖布勒（T.Gaebler）认为，政府绩效评估就是改变照章办事的政府组织，谋求有使命感的政府：就是改变以过程为导向的控制机制，谋求以结果为导向的控制机制。1993年美国《国家绩效评论》把政府绩效评估界定为政府官员对结果负责，而不仅仅是--4对过程负责；其目的在于把公务员从繁文辱节和过度规则中解脱出来，发挥他们的积极性和主动性，以使他们对结果负责，而不再仅仅是对规则负责。因此，政府绩效评估以结果为本，就是要建立一种新的公共责任机制：既要放松具体的规则，又要谋求结果的实现；既要增强公务员的自主性，又要保证公务员对民众（公民）负责、对结果负责；既要提高效率，又要切实保证效能。其次，政府绩效评估是一种服务和公民至上的机制。政府绩效评估作为改善公共部门与公众关系，加强公众对政府信任的措施，凸现了服务和公民至上的管理理念，强调政府是公共服务供给者，政府管理工作必须以公民为中心，以公民的需要为导向，倾听公民的声音，按照公民的要求提供服务，真正做到想公民之所想，急公民之所急，办公民之所需，做公民的忠实、优质服务者。3．政府绩效评估价值对于政府绩效评估的价值取向的研究主要成果有：马玉成从政治哲学角度综合分析了有关学者在这方面的研究成果，并概括出人们共存的几个基本价值取向—增长、公平、民主、秩序。凌文栓从社会转型的角度提出政府职能的合理定位是政府绩效的基本价值选择，满足公众需求是政府绩效的根本价值选择，公共服务质量好坏是衡量政府绩效的重要标准，廉洁、高效、公正是政府绩效的价值追求。徐邦友指出满意原则是行政绩效评估的最终尺度，并指出了要处理好满意度评估中的几对关系。我国政府绩效评估的价值取向研究尚处于起步阶段，虽取得了一些成果，但从总体上看来，我国政府绩效评估无论在理论上还是在实践上都还不成熟，存在的问题还很多。特别是对政府绩效管理的价值取向没有明确的界定，大多情况下还是追求经济效益、唯“GDP”论，大搞政绩工程、形象工程，极大地扭曲了政府根本职能。4．新公共服务理论是塑造政府绩效评估价值的理论参考登哈特夫妇在《新公共服务：服务而不是掌舵》中认为，新公共服务理论一方面要对公共行政领域关于将公共利益的民主价值观点、公民权和服务重新确定为该领域的规范性基础之诸多想法和呼声进行综合，另一方面要围绕着一些原则而将这些想法构建成一个理论框架。并赋予这个框架一个名称，外壳和表达方式。该理论有两个核心主题：第一，促进公共服务的尊严和价值；第二，将民主、公民权和公共利益的价值观重新肯定为公共行政的卓越价值观。这种服务导向和公民导向的价值是政府绩效评估价值的核心。其主要内容有：--5（1）服务于公民而不是服务于顾客。登哈特认为，公共利益并不是个人利益的简单相加或聚集，而是立足于公共价值观的对话。所以，政府和公务员不仅仅要对“公民”或“消费者”的需求做出回应，而且要努力建构政府与公民以及公民与公民之间的信任与合作关系。概而言之，新公共服务理论鼓励越来越多的人履行作为公民应担负的责任与义务，并提倡政府特别关注公民的声音。（2）公共利益是目标而不是副产品。登哈特强调，公共官员的目标不是在个人选择的驱动下找寻到迅速解决问题的方案。政府的作用更多地体现在为公众营造一个真诚的、不受拘束的对话环境，并保证在这些环境中经过一定程序形成的解决方案符合公平正义原则。（3）重视公民权胜于重视企业家精神。登哈特认为，公共行政人员不仅要分享权力，而且要与广大公民一道，齐心合力地解决公共问题，并将其在治理过程中所担当的角色定位为肩负公共责任的参与者和促进者，并为人民负责。（4）战略性地思考，民主性地行动。登哈特认为，要让利益相关各方均参与其中，共同推动政策方案的执行过程。政府存在的目的在于满足公众的需求，因而政府必须具有回应力、开放性和可接近性，政府的行为要为公民提供服务和创造机会。（5）政府要承担责任。登哈特认为，责任问题十分复杂。公务员不应只关注市场，而且要关注宪法和法律、社会价值、政治规范、职业标准以及公民利益。登哈特的新公共服务理论给我们的启示是，必须区别政府绩效评估与企业绩效评估的不同，政府绩效评估要树立民主的观点，要把人民评议放在主要位置，是公民导向，而不是顾客导向；要把公共利益放在第一位，遵循公平正义原则；要把责任放在第一位，以为人民负责为评价标准。5．政府绩效评估存在的问题宋斌/鲍静在甘肃行政学院学报发表的《科学发展观的地方政府绩效评估理念和体系探析》认为，我国政府绩效评估存在的主要问题是：（1）缺乏立法、投入不足。由于中国政府绩效评估的法规制度处在草创阶段，对政府绩效评估，既没有专门的立法和明确的制度要求，也没有建立健全专门的评估机构，部分地方政府绩效评估尚处于自发、半自发状态，没有相应的制度和法律作保障。部分政府对评估重视不够，投入不足，绩效评估是一个耗费资源的过程，需要投入相当数量的人力、物力、财力和时间。由于评估工作及其价值尚未引起足--6够的重视和认同，国家没有单独的评估经费拨款，评估费用大都摊入具体的公共项目中，致使评估的资金投入不足。（2）绩效评估指标体系和评估主体的单一化。部分地方政府绩效评估指标体系中：一方面设置了过多的经济发展指标，比如GDP增长率、地方财政增长率、经济效益等指标；另一方面公共服务和公共管理方面的指标比较少，对政府提供服务的数量和质量、公众满意程度等指标缺乏关注，结果造成有的地方经济发展和社会发展“一条腿长，一条腿短”，出现了种种社会问题，影响社会协调发展。同时，绩效评估以官方为主，评估主体在多数地区比较单一，多是上考下，官考官；缺乏社会组织和社会公众的参与，外考内，民考官，致使在绩效评估过程中，政府往往重视自身评价，忽视了社会公众的评价。（3）缺乏可持续发展的评估机制——“以GDP论英雄”。十一届三中全会之后，发展经济和GDP指标成为改革开放后中国的当务之急、重中之重。由于政府不同程度存在着将“以经济