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思考题：1、价值、公共行政价值的含义及其关系2、公共行政价值的基本内容有哪些?3、如何正确处理公共行政价值评价中的矛盾关系?4、公共行政价值如何实现？第3章公共行政的价值追求本章内容第一节公共行政价值概述第二节公共行政价值的基本内容第三节公共行政价值评价第四节公共行政价值的实现第一节公共行政价值概述一、价值的一般含义（一）政治经济学所言的价值，意为体现在商品中的社会劳动，特指劳动产品和商品的内在社会本质特征。（二）指日常生活和一些社会科学中所说的价值，它的特定含义是有用或功利效用。（三）在哲学的最高抽象意义上所理解的价值，是对包括功利、道德、审美等在内的所有具体价值的概括，即各种具体价值的共性，也可称为价值的一般。国内关于价值哲学的研究主要有以下几种观点：1、主体性人学价值论2、主客体统一论3、效用价值论4、人道价值论5、系统价值论6、价值二重性论总的来说，学界关于价值的定义可以分为属性说和关系说两类。前者认为价值是一种属性，价值概念是一种属性范畴；后者认为价值不是某种事物固有的属性，它是一种关系，是一种关系性的存在。马克思曾经指出：“‘价值’这个普遍的概念是从人们对待满足他们需要的外界物的关系中产生的”，是“人们所利用的并表现了对人的需要的关系的物的属性”。价值应该是一个表征关系的范畴，它反映的是人（主体）与外界物（客体）的关系，这种关系经常被界定为客体满足主体需要的积极意义或者客体的有用性。二、公共行政价值的概念（一）公共行政价值的定义公共行政价值是指公共行政（客体）对人类社会（主体）的积极意义或有用性，它是公共行政所追求的一种应然状态，反映了人们关于公共行政的希望和理想、信仰和依托。（二）对相关概念范畴的辨析1、价值与价值观价值观是人们对价值的认识、看法和观点的总称。包含着感性的价值认识和理性的价值认识两个方面。2、哲学价值与经济学价值的关系第二节公共行政价值的基本内容一、效率效率最初是电学和机械学中所使用的概念，指的是产出的能量或功与投入和消耗的能量的比值或比率。经济学中的效率通常指投入与产出即成本与收益之间的比较，其实质在于表明如何实现社会资源的有效配置和利用，它更侧重于从纯粹数值的视角去对其进行考察。公共行政学中的效率具有价值批评的含义。著名行政学者奥斯特罗姆从“成本计算”的角度对效率的含义进行了界定：即效率意味着“用最小的成本达到既定的目标，或者成本既定时，产出最大”。奥氏关于“效率”的界定需要从两个方面理解：一是从宏观上来看，公共行政的“效率”指的是在既定的制度安排下公共行政促进社会发展的进程和速度的动态状况，它是就公共行政把“视野”投向外部而言的；二是从微观上来看，公共行政的“效率”指的是公共行政部门内部在为社会和公众服务的过程中所付出的人力、物力和财力等的合理度的高低，它是就公共行政自身将视野投向“内部”而言的。对公共行政“效率”的理解应该包括这两方面，否则就会产生片面的认识。从1887年美国学者威尔逊发表《政治学之研究》一文，标志着行政学的发端以来，百余年间，人们对效率价值的追求就一直没有停止过。传统公共行政学对效率原则过分追求走向了极端，导致忽略了社会公平的价值意义。新公共行政学鉴于片面的“效率至上”价值观的缺陷和危害，提出了“社会公平”的口号，积极倡导在注重效率的同时，要更多的关注社会公平，但她却面临着“效率”与“公平”悖论的难题。新公共管理学倡导的“企业化政府”理念，明显的体现出一种质量和效率价值取向，被学者视为传统公共行政学“效率优先”价值的回归。效率价值之所以如此重要，从经济学的角度分析，就是因为存在着资源的稀缺与人的需求无限之间的矛盾。公共行政的任务就在于发挥自身的优势，整合全社会的力量，运用和挖掘可支配的资源，满足人们日益增长的众多需要。效率的高低直接影响着社会的发展进步水平，影响着人们多重需要的满足状况，进而影响着政府自身的形象和合法性地位。对政府来说,效率是一个整体概念。它既包括组织效率，也包括管理效率和工作效率。效率必须是目标与价值的统一,效率如果脱离了目标和价值,只能起破坏作用。组织效率就是政府决策效率。政府决策是十分复杂的事情。有时政府愈想有所作为而事情愈复杂,此所谓事愈繁而事愈乱。在市场经济的条件下,政府只能进行宏观决策,不能事无巨细进行决策或进行管制。那样社会和市场就没有自由发展空间。有的地方政府总想有所作为,但是总是适得其反,其决策愈多,管的事愈多,反而愈做不成,结果是劳民伤财。此所谓民所以穷,是因为政府欲有所为也。其实国家的发展是全体国民的事情,只要国家宏观政策正确,公民就会积极行动,创造财富。正如公路再好,交通规则越多,车行的越慢。政策愈多,公民愈无所适从,不利于提高国家效率,不利于社会的全面发展。之所以出现这种情况,是因为政府的理性是有限的,政府组织与其他各种社会组织一样,也是有限理性组织。也就是说政府也不能做到全知全能。政府不仅是决策者,而且也是决策的执行者。因此，政府效率高低对决策的执行速度和质量是十分重要。这就要求政府各个部门和下级政府不折不扣、同心同德地执行决策。这并不是一件容易的事情。有的地方政府往往采取“决策目标替代”的方式对待中央政府或上级政府的决策,即打着落实上级决策的旗帜,塞进“地方目标”或“部门目标”,形成地方利益或部门利益。这样做的结果使中央政府或上级政府决策失去应有的效率。老百姓经常说:“上面的经是好的,让歪嘴的和尚念错了。”就是对这种情况的真实而形象的描述。政府的决策效率是关系全局的重要问题。政府效率是发展机制,尤其政府的决策效率更为重要。二、公平公平是社会的稳定机制，在社会主义市场经济条件下尤为重要。公平是一个被各国学者反复讨论而没有什么结论,而且愈讨论含义愈模糊的概念。其实,在阶级社会中,在贫者贫、富者富的现实社会中,阶级的不平等和财富不平等已经成为最大的不公平。我们是在这个阶级对立、资源分配不公平的前提下讨论公平。实现真正的公平只能是在消灭阶级、消灭差别的共产主义社会。因此，这里所说的公平只是相对的公平，是在保证公民基本权利方面讲的公平,是在承认差别条件下讲的公平。那种认为公平就是没有差别观点,是平均主义。我们在相当长的时期内,将平等、公平简单地理解为平均主义,并且将平均主义制度化,其结果是社会虽然稳定,但是普遍贫穷,社会缺乏激励机制,缺乏发展动力,只得靠由上到下地开展各种各样的运动来营造推动社会发展动力。平均主义是我国根深蒂固的传统思想之一,中国古代历次农民起义都是打出平均主义的旗号,今天我们也要警惕它死灰复燃。二、公平政府的主要作用之一,就是保持社会的相对公平,保证社会稳定,为社会全面发展包括经济发展提供条件。因此,在这个意义上来说,政府是社会的稳定器。如果政府对公平问题掉以轻心,就会破坏稳定。那么公平究竟指什么?在不同的国家应该有不同的解释,它受不同的传统、文化、宗教和习惯的影响。但是,就目前情况下,在发展中国家政府在下列方面应该更注意公平的实现：首先,政府应该平等地对待各个民族,确保各个民族,特别是少数民族有一样平等权利。其次，公平也要求政府对待每个公民人人平等。这在发展中国家是一个比较突出的问题。它要求对待每个公民地位平等,在同样的条件下机会均等。其实,没有谁认为公民地位平等是不对的,同时,也是不难理解的。但是,在现实生活中做到每个公民地位平等就不容易了。比如，城市居民与农民，男人和女人，社会地位就不同。有的是制度性的，有的是人为的。女大学生,尤其是女研究生,到政府和各种机关求职,既使再优秀,也往往因为是大龄女性而落选。这些已经是不成文规矩，但是讲起来是堂而皇之。下岗者也女性多于男性。我国有“打工妹”和“农民工”这新概念,这是对农民进城工作的公民歧视的叫法。干同样的工作,为什么来自农村的公民受歧视,同工不同酬,甚至还创造了这样的专有的歧视概念。这与我国的社会主义性质是格格不入的。这就是一种不公平。第三，要实现公平，必须与特权做斗争。被绳之以法的那些贪官污吏们,很少有几个老婆孩子不利用特权也成为阶下囚的。至于在市场活动当中,利用特权的现象也是比比皆是。有些人利用特权在冠冕堂皇的“左”口号下将平民的财产化为已有,又在创新的“右”口号下将国有资产送给新的权贵,而将那些创造财产的主体排斥在外,使政府还必须承担起维持他们基本生活条件的责任。市场经济承认收入差别,但是,这种差别是付出不同劳动和资本的结果,而不是靠特权和强权巧取豪夺的。对那些没有靠山经过个人艰苦奋斗起家的企业家应该予以保护,而对那些只是靠特权或权钱交易将国有资产运作到自己手中者,应该予以清理。这些情况,政府必须予以规范。性别歧视是不公平,特权也是不公平。地位不平等就不可能机会均等。公平是社会的稳定机制，但是公平是为了发展，发展就必须讲效率。但是,如果发展造成贫者愈贫,富者愈富的社会两极分化,就会发生社会动乱,破坏稳定,结果却出现毁灭性的社会灾难,反而使社会全面倒退,还奢谈什么发展。许多发展中国家走过这样发展的艰辛的路程,我们万万不能重蹈覆辙。三、秩序正式因为存在着效率和公平的永恒的冲突，从而会带来混乱的状态，才导出了公共行政的秩序价值。秩序是其他公共行政价值的前提和基础。从词源上看，秩序的最初含义是指人或事物所在的位置，表示一种比较稳定的有条理的存在状态和结构模式，他是指一种非社会秩序。社会科学中的秩序意思是指能够给人们的需要带来合理预期的具有一致性、连续性和确定性的社会存在和运行模式。著名经济学家哈耶克（F.A.Hayek）把社会秩序分为两类：生成的秩序和人造的秩序。前者意指秩序是在自由主体之间的互动过程中自发的、必然地生长出来的，后者意指秩序是人为建构的，是理性和逻辑的产物。基于自由主义的理念，生成的秩序备受学者们的推崇。其实，这两类秩序并没有明确的分界线，社会秩序的自发性和人为性是同一事物的两个方面，二者是有机的、统一的。具体到公共行政领域，政府的作用就在于既要尊重和引导自发性的社会秩序，又要遵循客观规律，发扬民主、科学决策，建构合理的人为秩序，二者不可偏颇。第三节公共行政价值评价一、公共行政价值评价的含义在公共行政价值关系的系统内，公共行政价值主体是由个体的人所构成的社会，也即公共行政价值主体指的是社会层次意义上的人。公共行政价值客体是国家，实际上就是以国家名义制定的制度、政策等意识形态的东西所表现出来的公共产品对社会的积极意义。公共行政价值评价，就是社会公众对以国家为载体的公共行政行为对于满足社会需要的属性和功能的一种判断、认识和反映。严格意义上说，公共行政价值评价的主体只能是社会公众，因为以什么人作为价值主体，决定了以什么主体的利益为价值标准，这是评价的基础。以国家为载体的公共行政的“公共性”决定了社会公众的公共行政价值评价主体地位。第一，公共行政价值评价具有多元性特点第二，公共行政价值评价具有层次性特点一方面，从公共行政价值评价的主体上来说，它可以具体表现为个体主体、群体主体和社会主体，相应的价值评价就表现为个体评价、群体评价和社会评价三个层次另一方面，从价值主体评价时的思维方式上来看，公共行政价值评价又可以分为感觉型评价和理智性评价两个层次。第三，公共行政价值评价具有规范性特点第四，公共行政价值评价具有服务性特点二、公共行政价值评价的特点（一）从评价的主体上来说，公共行政价值评价可分为个人评价和社会评价1、个人评价包括两种，一种是个人对公共行政在整个社会中的价值所进行的评价，这是从个人立足于社会之外的视野，对公共行政活动在社会中所具有的价值状态的评价。另一种是个人立足于社会之内的视野，对公共行政活动之于评价者个人所具有的价值进行的评价。三、公共行政价值评价的类型2、社会评价（1）社会舆论评价（2）社会组织评价（3）社会权威评价3、个人评价和社会评价的关系相互依存、相互影响、相互促进如何看待个人评价，标志着人的发展程度和社会文明化的程度。（二）从评价的客体来看，公共行政价值评价可分为专项评价和综合评价1、专项评价专项评价是对公共行政价值的某一方面的评价，它是对公共行政价值综合评价的基础。2、综合评价综合评价是在专项评价的基础上，对公共行政价值所