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一．概述近年来，政府监管成为政府行政改革和公共政策领域炙手可热的话题。一个典型的例证就是在党的十六届三中全会报告中，“监管”一次共出现了24次。有关政府监管体制的构建和改革可谓大刀阔斧，如火如荼。政府监管的理念、政策和体制建设已经成为政府职能转变和公共管理体制改革的核心内容，对推动中国经济结构转型、市场经济体制以及“和谐社会”构建都有十分重要的战略意义。多年来，中国不断按照社会生产力发展水平的基本特点和内在要求积极进行政府职能的转换，试图更好的推动经济社会发展。全国人大十届一次会议通过的政府工作报告对政府主要职能进行了高度概括和准确定位，报告提出“在社会主义市场经济条件下，政府职能主要是经济调节、市场监管、社会管理和公共服务”。中共十六届三中全会作出的《关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》提出“深化行政审批制度改革，切实把政府经济管理职能转到主要为市场主体服务和创造良好发展环境上来”。根据上述精神，政府监管至少包括市场监管和社会管理功能，与经济调节、公共服务一起实现着政府的经济职能。所谓政府监管（Regulation）,指的是政府行政机构依据法律授权，通过制定规章、设定许可、监督检查、行政处罚和行政裁决等行政处理行为对社会经济个体的行为实施的直接控制。我国对政府监管的研究还是起步较晚，尚不系统，由很多理论观点尚需梳理，一些实际问题尚需相应的理论去解释，尤其在经济体制转轨和政府治理改革的环境下，如何依据并创新政府监管的基本理论与方法，构建完善的政府监管的政策体系，并寻求能够实现政府监管目标的合理路径，无疑具有重要的理论与现实意义。中软国际根据多年的实际项目中获得经验，提出了一些政府监管的理念，在行业中进行了一些尝试：第一，政府监管的内涵界定十分重要。监管概念的界定可能影响政府监管理论和政策的形成与发展。政府监管的目的是维护公平竞争、公共资源的有效利用、消费者（投资者、劳动者）权益的保护以及人类生存环境的保护和改善等。政府监管是市场经济条件下政府一个重要的经济职能，是现代经济不可或缺的制度安排。第二，监管放松不仅仅是取消原有的政府监管，往往还需要重构一种新型的政府监管。所谓监管放松，实质上是一种与技术进步、市场规模和范围的扩大一级经济全球化的发展密切相关的适应性调整和结构性改革。可以将监管改革理解为围绕不同时期的不同表现而对政府监管范围和方式所进行的各种调整第三，经济型监管的目标指向是激励性监管。实行激励性监管，旨在通过设计合理的监管制度来克服传统政府监管存在的缺陷，给予被监管的个体提高内部效率的激励，从而降低监管成本，提高监管效率。第四，社会性监管的加强是经济社会发展的必然趋势。社会性监管是一种与传统的经济型监管相对的新型监管形式，社会性监管的一个重要的特点就是针对所有社会行为中任何有损社会效益行为的制约功能，在一定程度上反映了社会和文明的进步，体现了政府对社会发展环境的保护。第五，随着政府监管实践的深入，关注政府的监管绩效，对政府监管进行影响评价是下一步监管政策研究的重点内容。进一步对政府监管影响进行评价是提高监管质量、施行科学监管、推动相关产业发展、维护消费者权益的必然选择，也是适应现代公共管理绩效考核的内在要求。第六，政府监管改革应从体制转轨和发展阶段的实际出发。我国的政府监管制度是在与发达市场经济国家完全不同的背景下建立和发展起来的，在政府监管的微观基础、监管的委托代理关系、监管法律环境、监管机构的权利分配、现代监管技术手段等方面与发达国家如趋成熟的政府监管制度还有不少差距。在这种情况下，我国面临的主要任务还是建立健全与现代市场经济要求相适应的新型政府监管制度。对于我国这样一个正在逐步完善社会注意市场经济体制、处于社会主义市场经济法律与秩序构建中间阶段的国家而言，政府监管具有格外重要的意义，政府监管理论与政策的相关研究也越来越受到各个领域的重视。二．现状分析2.1国际监管模式：政府监管的目标建设模式的发展过程中，发达国家已经进行了许多有益的探索，以美国和英国为例：2.1.1美国模式美国自1875年起，联邦政府监管机构的兴起，一直到最近布什政府提出的“聪明监管(SmartRegulation)”，经历了5个监管时代及模式的转变。目前虽然布什政府还没有颁布有关监管改革（聪明监管）的行政命令，但却再一直在探索这种模式：即通过综合运用过去二十多年监管改革的成果，使联邦的监管更加有效率。具体的措施包括：加强电子政务，通过信息化使管理与预算办公室（theOfficeofManagementandBudget,OMB）的监管审查更加透明和公开；信息与监管办公室（theOfficeofInformationandRegulatoryAffairs,OIRA）开始聘用科学家和工程师同经济学家、统计师、计算专家一起工作，是监管审查更加科学；通过有效的激励和约束机制，要求监管机构提高监管分析的质量；信息与监管办公室在认真的科学分析和经济分析的基础上提出新的监管措施，特别是加强在本土安全、食品安全等方面的监管；制定统一的政府和监管机构指南，改进信息评估的质量。所有这些措施，都只是为了提高美国联邦作为一个监管行国家的效率，因为美国作为一个监管型国家将长期存在。2.1.2英国模式很多关于监管的著作认为，监管在英国是一种新鲜的事物，但实际上，监管在英国有很长的历史。早在19实际早期英国的普通法就发展出了与今天监管相类似的监管原则，要求自然垄断权的行使应符合公共利益和其他商人的利益。经过近200年的演变和发展，英国逐渐形成“回归边界（rollingbackthefrontierofstate）”的理论，而英国的私有化就是这种理论的一次重大突破。具体表现为：1.对自然垄断行业实行民营化改革，同时建立专业化的监管机构。这些机构按照公正、透明、独立、专业、诚信的原则对民营化以后的私有企业进行严格的监管，以保证有效的市场竞争格局和保护消费者权益。2.改造行业自律组织，走向更严格的外部监管。3.放松了经济型监管，扩展了社会性监管。4.减轻监管负担，调整监管方式，提高监管效率。以英国为开端，德、法等其他欧洲国家陆续进行了国有企业的民营化改革和政府管理体制的改革，监管型国家再欧洲正在崛起。2.2对现阶段政府监督机制的分析2.2.1监督机构的组成当前，我国政府监督机制主要由下列几部分组成：政党监督、人大的法律监督、政府自身的行政监督、人民群众的监督、新闻舆论监督和司法监督。其中政党监督包括执政党即中国共产党的监督和各民主党派的监督，政府自身的监督包括行政监察、行政复议和审计监督，司法监督包括检察院监督和法院监督。由上述各部分组成的政府监督机制在反腐倡廉提高行政效率过程中的确起到了一定的作用，但是由于各部分在监督的法律依据、监督的方式方法、监督机构的设置、职能分配以及对监督结果的执行上存在着较多缺陷，从而使其在实际操作过程中没有发挥其应有的作用。对于这些问题我们下面分别进行分析：（一）政党监督如前文所述，政党监督包括执政党即中国共产党的监督和各民主党派的监督，后者鲜明地体现在政协监督上，因其形式较为完备，也比较符合国情。中国共产党是我国的执政党，是全国各族人民的领导核心，因而其在政府监督机制中处于十分重要的地位，是保证政府工作是否有力地贯彻党的路线、方针、政策的关键。党作为执政党，其领导地位是历史形成的。中国共产党的领导主要有政治领导、思想领导和组织领导。党为了保证其领导地位的巩固和领导活动的实现，必然要采取一系列方式――制定一系列党规党法、建立各级组织对政府及下级进行监督，这种监督是十分必要的。党为了保证其政治领导的实现，建立了一整套严密的组织体系，对各级政府机关进行领导，同时通过立法建议权使自己的主张上升为国家的法律和政策，在全国范围内实现政治领导。党为保证其思想领导的实现，自上而下建立了一整套宣传机构，并通过它们对政府宣传机构进行领导控制，以保证党的路线、方针和政策能通晓四方并深入人心。党为了保证其组织领导的实现，又建立了一整套组织部门，通过它们对政府人事工作进行领导控制，选拔优秀党员充实各级政府领导职位。同时，为保证党的纯洁性和纪律性，中国共产党又建立了一套纪律检查部门，由它们具体执行纪律监督，对所有党员（包括政府机关工作人员）进行监督。（二）人大监督现代政治的一个重要原则是“主权在民”,但在实现这一原则的形式上,东西方国家存在着较多的区别:西方资产阶级国家采取普选制,由选民选举总统、总理和国会议员，由他们对国家实施管理。由于在选举过程中金钱起着重要作用，因而西方国家的普选制并不能充分实现“主权在民”原则,但其有些做法可资借鉴。社会主义国家则采取由选民选出自己的代表组成国家权力机关，由人民代表行使管理国家的权力。在我国其形式即为人民代表大会。人民代表大会是体现民意的地方，其必须对行政机关进行监督，以保证行政机关按照人民的要求去行事，以人民的利益为其活动的根本出发点。现阶段人民代表大会的监督权主要有：财政监督权，其基本方式是审查和批准国民经济预决算；军事监督权，其基本形式是选举军委领导、决定战争状态、决定军衔等；外事监督权，其基本形式是批准对外条约；人事监督权，其基本形式是任免国家机关工作人员；立法监督权，即对行政机关制定的行政法规和规章进行监督；政策和计划监督权，其基本形式是对行政机关制定的规范性文件的监督、听取和审议政府工作报告、审查和批准政府提出的国民经济和社会发展计划。切实有效地行使这些监督权对于实现“主权在民”原则具有重要意义。（三）行政系统自身的监督行政监察是指国家行政监察机关运用国家赋予的职权，对各级人民政府贯彻国家政策、法律法规和政令的公务活动情况及其公务员依法行政的情况，进行监督检查的活动。随着政治体制改革的深入进行，现行行政监察体制正逐步趋于完善，其监督行为也越来越规范。当前，行政监察机关的职能主要有：廉政监察，即监察机关依法监督、惩戒、纠举国家机关工作人员利用职权非法攫取各种利益的腐败行为的一种行政监督活动，其主要任务是监督检查国家机关公务员执行廉政制度的情况和自身廉洁状况，查处贪污贿赂、以权谋私等违法违纪案件，促进廉政建设，进行廉政教育；效能监察，即行政监察机关依法监督、惩戒、纠举国家行政机关公务员违反职责和行政法规制度、命令和工作秩序，并在政治、经济上造成重大损失或造成行政工作秩序紊乱等行为的一种行政监督活动，其主要任务是监督检查政府及其公务员行政活动和行政行为的效能（包括行政效力和行政效率），查处行政失职渎职案件；执法监察，其内容极为广泛，主要为监督行政机关及其公务员的行政行为是否合法；诉愿监察，即行政监察机关通过依法受理控告、申诉，监督、惩戒和纠举监察对象的违法、违纪或不当处分造成的对公民或监察对象权益损害行为的一种监察活动。行政监察机关完整有效地行使上述监察职权，对于约束行政机关依法行政、高效率行政具有十分重要的意义。（四）人民群众的监督人民群众的监督是社会主义国家本质的体现，也是国家整个监督制度的基础。邓小平同志在《党和国家领导制度的改革》一文中强调指出：“要有群众监督制度，让群众和党员监督干部，特别是领导干部。凡是搞特权、特殊化，经过批评教育而又不改的，人民就有权依法进行检举、控告、弹劾、罢免，要求他们在经济上退赔，并使他们受到法律、纪律处分。”在论及人民如何参与监督时，他特别指出要扩大政治参与的范围和程度，使党和国家的各种会议制度，特别是各级党代会和人代会，成为充分反映群众意见，开展批评和争论的讲坛；他建议完善舆论监督作用和办好信访工作，使人民群众有出气的地方、诉讼的地方；他呼吁认真执行宪法和法律规定的民主制度，尊重和保障人民的自由与合法权益，在他看来，对于人民非常反感的贪污、行贿、特权、官僚主义等，依靠人民的力量，就一定能够遏制并逐步加以克服。（五）新闻舆论监督新闻舆论监督是指人民群众通过新闻舆论媒介如报刊、电视、广播等表达公意，对政府机关及其公务员的公务活动及涉及群众切身利益的其他重大社会事务进行监察和督导。新闻舆论监督具有公开性、及时性、广泛性和公正性等特点，因而是一种重要的监督途径，