第一部分：为什么要探讨“两规”衔接？

第一部分：为什么要探讨“两规”衔接？大城市城乡交错带是土地资源利用方式变化最为活跃的区域，由农用转为建设所用是其主要的变化趋势。城市规划与土地利用总体规划在这里实现有机衔接，是保障区域科学合理用地的有效途径。本文以北京市顺义区为例，提出首先应对区域空间进行圈层划分以针对不同类型地区实施相应的衔接对策；此外要充分发挥城市规划与土地利用规划相关理论思想的优势，探索如耕地替代城市绿化隔离带等途径以使同一空间上两项规划的目标同时实现。第二部分：研究“两规”衔接的背景土地是人类最为重要的生产要素之一，是实现经济社会可持续发展的首要保障。尽管我国幅员辽阔，但土地仍是十分稀缺的资源，因此“珍惜和合理利用每一寸土地”是我国的一项基本国策，也表明了人民生计对于土地利用的完全依赖性。针对典型“人多地少”的资源国情特征，科学合理地编制规划，引导土地利用在符合其生态禀赋特质的基础上实现效益的不断提高，是确保“一要吃饭，二要发展”的根本途径。现阶段，我国在国民经济规划的指导下最重要两项空间发展规划是城市总体规划与土地利用总体规划（下文简称“两规”）。前者是指在一定时期内对城市发展的计划和各项建设的综合部署，是城市各项建设工程和管理的依据；后者是对一定区域未来土地利用在时空上做出的超前性计划和安排。国家发改委、建设部和国土资源部对国家空间战略发展规划“三权分立”的状况由来已久，随着近年来城市化工业化进程的快速推进，“两规”编制之间矛盾和冲突尤为凸显。许多学者对此做了深入的研究，得出“两规”不协调是由于法律层面、体系层面、技术层面和方法层面等多种因素综合作用的结果。城市规划指导城市建设，土地利用总体规划指导土地利用，与此同时，城市建设离不开土地利用，土地利用也不能脱离城市建设，两者在空间规划用途上的统一、管理对象上的交叉使得必须进行充分的衔接。第三部分：“两规”存在的差异分析尽管“两规”编制都有国家相关的法律作为依据，也同为各级人民政府负责组织领导、实行分级审批制度，但其在编制组织方式、工作背景、内容及发展趋势之间的差异却不容忽视，更是衔接困难的症结所在。1、规划编制的行政主管部门不同我国由建设部门负责城市规划、由国土资源部门负责土地利用规划。虽然国务院对这两个同级行政管理部门的职责进行了明确的分工，但在实际工作当中，二者又存在着职能的交叉。建设部门和国土资源部门从各自利益出发，在用地功能布局、用地规模等关系重大的原则性问题上缺乏交流和支持。这直接导致了两规成果脱节甚至冲突的现象，在实施的过程中也出现所谓“两层皮”的困境。2、规划内涵、目标、任务不同城市规划旨在一个时期内国家和社会发展的目标下，确定城市的建设目标和空间规模，其任务是要统筹协调好城市中各类用地和资源，促进城市健康发展，同时，兼顾耕地保护。而土地利用规划则是对一个区域内所有土地资源利用配置的计划和安排，从保护耕地和确保粮食安全及土地生态系统可持续发展出发，开发、利用、整理、复垦和保护土地资源，优化土地结构、统筹安排各类用地，促进全社会经济的稳定协调发展。3、规划的成熟度不同“两规”对比而言，我国现代的城市规划起步较早，可以追溯到上世纪50年代，直至1989年12月《中华人民共和国城市规划法》的颁布实施，使城市规划编制工作从人才培养、队伍建设和理论实践等角度全面进入新的时期。而土地利用规划工作的正式启动是1988年开始的，尽管随着工作的推进，相继出台了《土地利用总体规划编制审批暂行办法》、《县级土地利用总体规划编制规程（试行）》，以及新《中华人民共和国土地管理法》中增加了“土地利用总体规划”一章，但目前尚未颁布《土地规划法》。致使土地利用总体规划工作的成熟度和权威性得不到应有认可。4、规划用地的分类及控制性指标不同“两规”对用地分类标准及控制性指标存在明显差异。城市规划采用建设部1991年施行的国家标准《城市用地分类与规划建设用地标准》（GBJ137-90），城市用地分为10个一级类、46个二级地类、73个三级地类。而土地利用规划采用的土地利用分类是依据国土资源部2001年下发的《关于印发试行土地分类的通知》（国土资发【2001】255号），分为3个一级地类、15个二级地类和71个三级地类编制的。两套分类中城镇用地、工矿用地和特殊用地等差异明显。“两规”用地分类体系的差别直接影响到统计数据的可比性和同一性，是相互衔接的阻碍。5、规划编制节奏、时限不同城市规划与土地利用规划两者规划期限、编制时间有存在着明显的差异，这也直接导致了两者在衔接上的困难。前者随着编制工作的日益成熟，规划期限较为固定，一般为20年，近期规划期限为5年。而土地利用规划尚处于成长阶段，未能有明确下来的规划时限。《中华人民共和国土地管理法》第十七条规定：“土地利用总体规划的规划期限由国务院确定”。具体由国家土地行政主管部门，对各级土地利用规划的规划基期、规划期及规划基础数据做出规定。现行土地利用规划期限在10年。6、规划编制路线、技术方法不同城市规划一般从各个行业用地需求角度出发来进行规划期内土地利用尚的时空安排，是自上而下与自下而上相结合的工作路线，其侧重点在于保障城市的建设与发展。土地利用规划一般采取从总体到局部、自上而下、逐级结合的工作路线，土地利用规划编制尤其强调耕地保护，严格控制建设用地占用耕地，按照全国、省、市、县、乡、村逐级分解用地指标。基本农田、耕地保护和建设用地总量等刚性指标不得突破，带有很强的计划性。第三部分讨论正如大家所知，参与“一村一”学习的同志们，大部分都是村镇政府或相关部门的行政人员，尤其以村集体“两委”居多。大家的工作和服务对象是农民。农民最关注的问题，也是纠纷最为集中的就是土地问题。故此，在我们“一村一”学员当中，学习和探讨土地利用规划及与土地资源利用变化相关的内容，是有着现实指导意义和深远的社会价值的。如土地利用规划一样，城市规划也是一门单独的学科。我们从学习土地利用规划的角度，适当地了解城市规划的内容，对深入掌握土地利用规划，十分必要。第三部分是从技术、监管、目标、任务等角度比较土地利用规划和城市规划之间的差异。同学们可以结合自身实际工作的经验，谈谈还有哪些土地利用规划与城市规划编制过程中的差异。第四部分：土地快速城市化区域“两规”衔接途径分析“两规”衔接在相关法律中早有明确的规定。《中华人民共和国土地管理法》第二十二条规定，城市总体规划、村庄和集镇规划，应当与土地利用总体规划相衔接。而《城市规划法》第七条规定，城市总体规划应当和国土规划、区域规划、江河流域规划、土地利用总体规划相协调。本文结合土地快速城市化这一独具特征区域的实际，探索科学合理、行之有效的“两规”衔接途径。1、土地快速城市化区域的土地利用变化特征城乡结合部也称城市边缘区，是处于城市向乡村过渡的地带，是城市最活跃、土地利用变化速度最快、郊区农业景观向城郊结合景观和城市景观演替最为显著的城市外围地带，在城市化工业化进程日益加速的今天，这里是土地快速城市化的热点区域。这类区域其土地利用变化方式有着鲜明的特征：首先，兼具城市用地和乡村用地两重性，在城市化过程中其最重要的景观表现就是非建设用地转为各类城市建设用地，其中耕地锐减更是危及区域粮食安全的重要趋势。此外，环境污染、城市热岛效应扩张、森林和水源环境遭到破坏等诸多问题也是城乡交错带土地城市化的直接衍生。据国土资源公报数据，2004年以来，我国城市、村镇建设每年占用耕地约30万公顷，相当于减少275万人口粮食生产能力。而这与我国人口持续增长的现状构成逆向发展的趋势。2、划分圈层，针对发展目的制定衔接原则目前，北京等大城市新一轮城市总体规划已经相继得到批复，而同一规划期的新一轮土地利用规划却仍在编制当中。这就意味着土地利用规划要去与城市总体规划相衔接，以保证区域社会经济发展目标的落实。如上文分析，城市规划和土地利用规划在用地分类系统、指标配给等方面都存在的显著差异。从衔接的操作实际角度，则应该考虑按照城市规划的空间发展层次，将区域全境的土地划分为几个不同的圈层，进而针对不同发展任务的区域来协调衔接“两规”。以北京市近郊土地城市化迅速的典型区域顺义区为例，结合《顺义新城规划（2005－2020年）》（《北京城市总体规划（2004－2020年）》将顺义区列为未来首都重点发展的新城，因此有顺义新城这一叫法，《顺义新城规划（2005－2020年）》即为顺义区的城市发展规划）提出新一轮土地利用总体规划按照三个圈层来衔接。第一圈层为顺义城市规划的集中建设区，这一范围是规划期内城市发展的集中聚集地，也是区域政治、经济及文化的中心，从土地利用总体规划角度应该以充分保障城市建设用地为主导，与城市规划相衔接。第二圈层为顺义新城规划建设控制区，即在城市集中建设区外围仍属城市重点建设，但空间上并不连续的控制区域。该区域是受到城市中心辐射最为直接和强烈的部位，作为城乡交错带这里是土地从农用转为建设所用的热点地区，仍存在着一定量宝贵的耕地资源需要保护，因此，以必要的公共设施、国家及区域的重点项目为建设用地需求给予，与此同时，对现存农用特别是耕地资源要予以保留、保护。城市规划以外的所有区域为第三圈层，这是乡村腹地所在，应该侧重粮食及农副产品的生产，在尊重农民传统居住方式的同时，以适当的建设用地指标引导以乡镇中心为核心的经济发展与居民集中居住。3、有机融合城市空间发展与土地资源利用的理论与经验虽然城市规划与土地利用规划目的都是对规划区域的空间利用做出科学的计划，但就其理论研究、技术方法和典型经验等角度却各具特点。在“两规”衔接过程中，应当科学巧妙地融合城市规划与土地利用规划的相关思想，将二者对空间资源配置的目标有机结合，既保障前者对区域经济发展的规划又切实维护土地生态系统的健康，达到双赢的效果。仍以北京市顺义区为例，《顺义新城规划（2005－2020年）》将城市规划为组团式发展，即城市由仁和、牛栏山、马坡与空港及奥运经济组团五部分共同构成，组团之间空间上相对集中，但彼此仍有距离。结合“绿色空港、宜居新城”的城市发展目标，考虑到顺义区规划期内仍然肩负着一定量耕地保护的任务，提出：以现状农地（特别是耕地）作为城市组团之间绿化隔离带而保留。这一做法既完成了城市规划对组团之间绿化隔离带的要求，又切实地缓解了区域耕地保护压力。与此同时，可以适当将此类农地划入基本农田，因国家对基本农田保护的严格法律法规，这些农地将有效控制城市组团无序蔓延的用地趋势，变相引导了城市用地的集约节约利用。特别值得提倡的是，以农地替代城市绿化带的思想不仅提高了土地利用效益，更是以农业的特别景观来美化和点缀着城市，是对历史悠久的“田园城市”理论的现代化注释。第四部分讨论城市规划与土地利用规划有些冲突、甚至部分区域是相悖的，这都是正常现象。是由编制单位角度不同和学科差异造成的。但是，无论是城市规划还是土地利用规划最终的目标都是为了区域能够协调、可持续、科学的发展。因此，要千方百计的研究同一区域内，土地利用是城市规划的方向更适合还是土地利用规划。与此同时，要尽可能的求大同、存小异，想方设法地发挥出两者的最优效益，为做好最终的决策提供依据。各位同学是否在实际工作当中遇到或听说过这类情况，不妨在这里描述出来，大家一起探讨。第五部分：结语城市规划与土地利用规划因其演生历史、目标和内涵不同而存在差异，两者相互衔接需要基于理论，结合实际，开拓思路，探索方法。从两项工作的管理角度，笔者认为，城市规划与土地利用规划的编制应该同期进行，在工作过程中城乡建设用地、基本农田保护区等规模及空间位置等要素应“两图合一”，提高和确保“两规”的协调性和可操作性。特别值得关注的是，目前两规编制的法律地位有明显差距，即相对《中华人民共和国城市规划法》应尽早考虑制定土地利用规划立法，将土地利用规划提升到与城市规划并列地位。随后，对于已经批复的规划，要严格修改标准，如特需则应依照法定程序严肃报批。第六部分：推荐大家一些参考读物【1】《中华人民共和国土地管理法》（1986年）（1989年）【2】《中华人民共和国城市规划法》（1989年）【3】张颖，王群，王万茂.关于城市总体