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财税法的终极价值及其实现上海财经大学公共经济与管理学院朱为群2013.07问题的提出•民主和法制是终极价值吗？•中国财税法研究会上的发言终极价值关怀的忽略•法律作为一种社会制度，必有其存在的价值。这种价值不仅是法律所要追求的目标，也是法律应遵循的准则。•人们往往会较多关注法律规定对现实活动的具体影响，而容易忽略法律规定背后所应遵循的基本准则，特别是容易忽略法律的终极价值或伦理价值。•无论是经济学家、法学家或是政治学家，都会或多或少地忽略这种价值。这种忽略可能并非人们故意所为，究其原因，部分地可能是因为现实问题的关注特别迫切，部分地可能是因为伦理价值的高度抽象性使人们的思考和讨论变得比较困难。•然而，正是其终极评判意义，所以对它的讨论显得特别重要。一、“三公”原则：正义作为终极伦理价值的现实体现“正义是社会制度的首要价值，正像真理是思想体系的首要价值一样。•一种理论，无论它多么精致和简洁，只要它不真实，就必须加以拒绝或修正；同样，某些法律和制度，不管它们如何有效率和有条理，只要它们不正义，就必须加以改造或废除。•每个人都拥有一种基于正义的不可侵犯性，这种不可侵犯性即使以社会整体利益之名也不能逾越。”（约翰·罗尔斯，《正义论》）。一、“三公”原则：正义作为终极伦理价值的现实体现•正义，作为一种高度抽象的理论概括，要在现实世界中得以体现，就必须在法律制度及其实施过程中具体落实。•公平、公正、公开的“三公”原则，就成为现实法律制度所遵循的基本准则。一、“三公”原则：正义作为终极伦理价值的现实体现•如果我们把在实质法律制度中体现的正义称为“公平”，而把在程序法律制度中体现的正义称为“公正”，那么，公平、公正就可以理解为正义这一终极性伦理价值在现实中体现的制度构建原则。一、“三公”原则：正义作为终极伦理价值的现实体现•公开便可以成为一个明确运用的衡量尺度，用以判断历史上和现实中法律制度实现正义的具体范围和程度。一、“三公”原则：正义作为终极伦理价值的现实体现•在当代发达国家，人们更用“透明”一词来替代“公开”，这就使公开的含义更加鲜活、公开的衡量刻度更加精准。•透明，如同一面镜子，可以映照出现实世界的不公平，从而促使人们采取措施加以改进。•可以说，一个国家或政府的透明度越高，其社会制度实现正义的程度越高。反之，一个国家或政府的透明度越低，其社会制度的公正性就越差，社会的和谐与稳定就会面临严重的挑战。中国：财政透明度建设任重道远•2005：中共中央办公厅国务院办公厅关于进一步推行政务公开的意见•2007：国务院发布《中华人民共和国政府信息公开条例》，2008年5月1日起执行•2009年，上海财经大学公共政策研究中心发布《中国财政透明度报告》。上财2009中国省级财政透明度排名2012上财中国财政透明度报告：各省财政透明度报告无一及格透明度高低取决领导•报告显示，按百分制计算，无一省份得分超过50分，最高的省份湖北省也只有45.2分。•全国政协委员、上海财经大学教授蒋洪对本报记者表示，“今年的公开情况比去年有改进，但总体水平还比较低，包括项目数和态度，信息搜寻成本也偏高。”•报告新增了“中国政府部门预算”部分，结果亦显示，按百分制计算，没有部委在预算透明度上得分超过50分，得分最高的环保部只有43.8分。•尽管得分普遍较低，但课题组仍感受到地方政府对于财政透明度的越发重视，湖南省方面甚至多次邀请课题组过去沟通。上财教授蒋洪委员在2009全国政协全体会议上的发言清华大学2012报告清华2013报告：内地城市财政透明度无一及格•报告显示，直辖市政府的财政透明度情况居前，计划单列市政府次之，省会城市政府在财政透明度方面弱于计划单列市但仍好于其他地级市政府的总体水平。•广东省的城市政府在财政公开方面居全国之首，中部地区的安徽省城市政府财政透明度紧随其后，而华东发达地区则相对滞后。财政透明度排名前30名的广东省依次有广州、珠海、深圳、云浮、河源、揭阳、佛山、清远、汕头和中山10个城市，具有绝对领先优势。清华2013报告：内地城市财政透明度无一及格•国有企业财政公开情况最差•与其他国家不同，中国公共财政的涵盖范围与支出渠道不限于权力机关和行政机关，包括了政府机构、党委、人大、政协、民主党派、群众团体、公共企事业单位以及国有企业。研究表明，我国城市政府机构的财政公开情况最好，人大、政协的公布情况也较好，市委党委、群团、民主党派与工商联的公开情况次之，国有企业公布的情况最差。清华2013报告：内地城市财政透明度无一及格•仅两城市公开政府性债务数据•研究结果显示，目前我国大多数城市政府在财政专户管理资金、政府债务等方面的财政信息十分不透明。在全部的289个城市中，仅有呼和浩特、鄂尔多斯、淮北、安庆、萍乡、鹰潭、威海、临沂、平顶山、南阳、北海、遵义、酒泉等13个城市政府公开了这方面的信息，占城市总数的4%。其中，只有淮北和遵义两个市政府公开了政府性债务数据。清华2013报告：内地城市财政透明度无一及格•透明度建设，特别是财政透明度建设，对于构建公正和谐的社会具有长远的根本性意义，应成为一项最基本的国家发展战略。二、财税正义的具体准则•（一）公共产品必须得到充分的财政保障•对于全体人民共有共享的公共产品，必须由公共财政予以充分保障。这是财政正义的关键性体现。•公共产品“提供真空”或者“长期严重不足”的情况，就会迫使基层政府非法侵害普通民众权利的恶行。（一）公共产品必须得到充分的财政保障•为了明确公共产品的提供责任，必须在法律中明确规定各级政府提供公共产品的具体范围。•在制度层面，应在法律中规定：对于全国性公共产品，必须由中央政府提供；对于不同范围的地方公共产品，分别由不同的地方政府或者公共机构负责提供。这是实现财政正义的基础性制度安排。（一）公共产品必须得到充分的财政保障•在技术层面，为了保障公共产品提供的充分性，必须列出一个具体明确的公共产品清单，纳入财政预算予以充分的资金保障，并接受民众的确认和监督，以避免可能出现公共产品长期供给不足的情况。（一）公共产品必须得到充分的财政保障•中国的现实：中央、省、地市级政府、区县级政府、乡镇政府职责划分缺乏明确的法律界定•义务教育在中国的命运变迁•在中国，你认为还有哪些公共品提供不足？（二）公共收费应遵循成本补偿原则•对于政府部门向特殊人群提供的服务，由于具有明确的受益对象，可以采取另行收费的方式。•规范公共收费的两个具体原则•第一，对于公众普遍受益的政府服务项目，对于政府部门履行其固有的法定职能而向特定公众提供的服务，不应该采取公共收费的方式。（二）公共收费应遵循成本补偿原则•居民身份证制作是否应该收费？（二）公共收费应遵循成本补偿原则•法院处理法律纠纷案是否应该收取诉讼费？（二）公共收费应遵循成本补偿原则•第二，对于特殊人群受益的公共收费项目及其标准，应该遵循“成本补偿”的原则向相关项目使用者收取“工本费”，而不能采取市场化方式收费。•如何看待“天价公证费”？（三）公共财产资源收费应遵循市场原则•公平的公共财产资源收费应该基于市场的价格竞争原则来进行，即公共财产资源收费应该符合市场公允价格，否则，不仅造成公共资财产资源的流失，而且也会侵犯公共利益。（三）公共财产资源收费应遵循市场原则•只有对矿产资源收取反映市场价值的合理租金或者使用费，才能更好地保障财产所有者（即全体国民）的权益，才能使政府更好地履行作为全民财产代理人的职责。•如果对国有资源不收取租金、使用费或者收取的租金或费用偏低，实质就是将全民的财产收益让渡给了开采、使用国有资源的企业或私人。这就侵犯了全民的财产所有权，进而是非正义的。中国国有资源收费的现实：贱！•如何“追寻”每年一万亿流失的国有自然资源租金？（四）公共罚没收入应以促进法律遵从为原则•公共处罚是对违法相关法律法规的行为的惩罚，其目的在于纠正不当行为，促进法律遵从。•公共罚没收入是执法和司法机关在履行职能过程中所获得的“意外收获”。•公共罚没收入取得的正义性，应以保障和促进相关法律遵从为原则。（四）公共罚没收入应以促进法律遵从为原则•首先，处罚公平要求处罚法规所针对的公共行政行为具有正当性。如果一项公共行政行为本身缺乏正当性，那么由此所制定的处罚法规也就丧失了正当性。•计生罚款（计划生育抚养费）是正当的吗？•如果计划生育缺乏正当性，那么据此所作的行政处罚即使在实施层面对所有人公平，也不能说是符合正义的。（四）公共罚没收入应以促进法律遵从为原则•其次，在一项公共行政行为符合正义的前提下，对相关违法违规行为的处罚规则本身必须符合公平。•我国的违章停车罚款规则是否公平？•再次，行政处罚的执行必须对“自由裁量权”施加严格限制，以防止“钓鱼执法”、“养鱼执法”和“以罚代管”等严重违背公平的处罚行为。（四）公共罚没收入应以促进法律遵从为原则•如何遏制公共罚款的财政冲动？•“罚款发工资”根子不在贫困在滥权•当公共处罚以谋求收入为目的时，它就与正义背道而驰了。（五）量能课税应合乎比例原则•分担税负的两个原则：受益原则与能力原则•第一，首先采用受益原则将各种特别公共基金与一般公共基金相区别；然后，对于一般公共基金采用能力原则。•第二，量能负担原则的衡量指标选择。收入、消费还是财产？•第三，量能负担原则的数量标准选择。等额、等比例还是累进比例？三、财税正义的整体准则•现实财税制度的多样性与复杂性，需要运用多种具体的公平准则，但还需要有若干把“尺子”来对整体的财税制度进行全面度量。（一）财政收支相连的原则•财政是一个收支整体。财税正义，即财政收支的正当性，必须要将财政的收与支联系起来。•将财政收支相割裂，单独考量财政收入的正义或财政支出的正义，在理论上，会在价值原则的选择上产生逻辑混乱；在实践中，不考虑支出正义性的收入负担分配与不考虑收入负担正义性的支出安排，都难免会沦为政治上貌似正义的“公然抢劫或剥夺”。（一）财政收支相连的原则•在衡量财政制度的公正性时，只有财税一体、收支相连，才能全面落实纳税人的权利，充分体现财税制度的正当性。•经济学家钟伟谈房产税（一）财政收支相连的原则•讨论：•为何个人所得税法没有立法宗旨条款？（二）公款不得私用的原则•从利益公正分配的角度看，首先要防止公共财政支出用于提供私人产品。这里的“私用”，包括用于私营部门和私人家庭与个人。（二）公款不得私用的原则•公共财政支出一般不宜直接发放给个人，但有几种例外情况：•一是为保障个人的基本生活而针对低于贫困线以下的个人的财政救济或补助，•二是对公共权力受害者的补偿金；•三是人人有份的统一支出。（二）公款不得私用的原则•讨论：•1.经济适用房政府买单是否涉嫌公款不当私用？•2.公共奖励金及其免税是否具有正当性？•3.政府官员公车补贴是否正当?•4.政府招商引资时实行的“财政返还”政策是否具有正当性？（三）不同财政收支系统的自我平衡原则•由于公共财政的支出对象和受益范围存在差异，在实践中就形成不同性质的财政收支系统。•在财政管理上，它们以不同的基金预算管理的方式而被分类处理。•一般政府预算基金和特别政府预算基金，就是最简单、最概括的分类。•由于一般政府预算收支覆盖全体民众，特别政府预算收支覆盖部分民众，因此，两者必须界限分明，并且应该按照成本与受益相互匹配的原则，自求平衡，不得越界。（三）不同财政收支系统的自我平衡原则•具体而言：•首先，一项公共支出如果其受益范围有限、对象明确且可基于受益程度的大小来收取收入，就不应该动用一般政府预算资金，而应该通过特别政府预算基金来解决。（三）不同财政收支系统的自我平衡原则•其次，一项公共支出的受益对象和范围具有普遍性且难以衡量受益大小，符合“非竞争性和非排他性”的公共品的理论特征，就不应该动用专项基金收入。•此外，不同的专项基金之间也不得进行收支划转。•简言之，用一般预算收入补充专项基金支出，或者用专项基金收入补充一般预算支出，或者用不同性质的专项基金收入相互抵充，都是不公平的，必须在通过法律加以禁止。（三）不同财政收支系统的自我平衡原则•在我国，所有政府财政基金被分为一般公共基金、国有资本经营基金、