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第五章行政领导行政领导的职责行政领导者的职位、权力与责任行政领导者的产生方式、类型行政领导者的素质、能力与群体结构第一节行政领导概述•一、行政领导的涵义•1、领导•传统观点：是一种统治形式，是依靠权力使下级服从的力量。本质：权力•近代观点：是促使下级去完成任务的一种力量。本质：权威•现代观点：是使下级乐意完成任务并心甘情愿地服从的力量。本质：影响力•领导是一种艺术、力量、能力、影响力、过程与行为。•所谓领导，是指社会组织中承担主管职能的个人或集体在一定原则的指导下，依据法律或组织规章制度，行使其职权，运用各种方法和手段，有效地影响部属，以共同实现组织目标的行为过程。•领导与领导者2、行政领导与行政领导者•行政领导，是指在公共组织中，经选举或任命而享有法定权威的领导者个人或领导者集体，依法行使行政权力，运用各种方法和手段，有效地影响部属，以实现行政目标的行为过程。•行政领导者是指在行政系统中有正式权威和正式职位的集体或个人。•行政领导者不仅包括政府的各级行政领导部门和职能部门的领导者，也包括政府各种其他部门的行政首长或负责人。二、行政领导的职责•1、负责贯彻执行宪法、法律、法规以及权力机关、上级行政机关的决定。•2、主持制定本地区、本部门的发展规划与工作计划。•3、负责制定行政决策，决定公共行政工作中的重大问题。•4、正确地选拔、使用人才。•5、负责对本部门和下级行政机关的工作进行监督、检查。•6、做好协调工作。第二节行政领导者•一、行政领导者的职位、权力与责任•行政领导者是职位、权力和责任的综合体，职位、权力与责任是行政领导者实施行政领导活动不可缺少的三个要素。•对行政领导者来讲，职位是行使权力、履行职责的前提，职位高低是拥有权力大小、承担责任轻重的决定性因素；权力是行使行政领导者从事行政领导活动的资格，是承担责任的必要依据；与前两者相比，责任是本质、是核心，所谓“为尽其责，才设其位，赋予其权”。•责任是第一位，权力是第二位。（一）我国行政领导者的领导职务序列•包括中央与地方、政府与部门、正职与副职序列，可分为十个等次并对应着十三个级别。•国务院总理：一级•国务院副总理、国务委员：二至三级•省部级正职：三至四级•省部级副职：四至五级•厅司级正职：五至七级•厅司级副职：六至八级•县处级正职：七至十级•县处级副职：八至十一级•乡科级正职：九至十二级•乡科级副职：九至十三级（二）行政领导权力•1、行政领导权力概念•权力：领导者影响被领导者行为的能力，或领导者对他人的支配、控制和统御，有目的地左右和改变他人行为的能力。•从性质来说，权力可分为：政治权力、经济权力、社会权力、宗教权力等。•行政领导权力是政治权力的一种。•行政领导权力是指行政领导者在行政管理活动中，利用其合法地位以不同的激励方式和制约方式，引导下属同心协力达成行政目标的影响力。•2、行政领导权力的构成•从权力的性质上，一般把行政领导权力分为权力性影响力和非权力性影响力。•（1）权力性影响力•也叫强制性影响力，是从合法的权力中产生的，因此，具有强制性和威胁性。它使人在心理上有一种不得不服从，不能抗拒的感觉。•权力性影响力包括以下因素：①职位因素；②资历因素；③传统观念因素。•（2）非权力性影响力•也叫自然性影响力。它不是从合法的权力和职位中产生的，对领导对象没有强制性的约束力，也不能使用惩罚和奖励的手段。被领导者服从领导者从不得不服从变为愿意服从，甚至是心甘情愿追随领导者。•非权力性影响力的产生是很复杂的，但主要包括以下因素：①品格因素；②能力因素；③专业因素；④感情因素。•3、行政领导权力的基础（或来源）•（1）几种影响较大的行政文化观的观点•①血统论：行政领导的权力来自世袭。•②金钱论：行政领导权力来自财富。•③唯意志论：行政领导权力来自超人的意志。•④法治论：行政领导权力来自法定地位，来自法律的规定与认可。•⑤历史唯物论：行政领导权力来自人民的委托，组织的授予，并通过体现人民意志的法律形式予以确认。•（2）具体来说，行政领导权力的基础或来源主要有：•①合法权力，即法定权力，是指领导者在行政组织中所具有的法律地位。这种法律地位是以有关法律制度和组织内的规章制度的合理合法授权为保证的，不是私授的权力。•②奖惩权力。它产生于合法权力。•③专业知识权，又称专家权。丰富的知识、训练、学识与经验，都是领导的基础。•④归属权，又称关系的权力。公共组织中部属由于对领导者的认同或敬慕而服从领导。这种服从基于领导者具有的人格、才能及对待部属的态度（三）行政领导者应承担的责任•1、政治责任•一般是由直接或间接选举的行政首长对国家宪法和立法机关以及公众负的责任。•不能履行政治责任的官员，将受到立法机关和授权机关的追究。•我国的官员问责制•2008年九月份19名高官被免职，成“行政问责年”•李长江们去职催促“行政问责法”立法•中国如何走向真正的问责制•2、法律责任•是违背指行政机关和行政工作人员在执行公务时或触犯有关法律所形成的责任，根据所造成的后果轻重不同，受到法律的处罚与制裁。（法律：相关法律，包括行政诉讼法等）•这是行政主体与管理对象发生的法律关系，产生行政法律责任，必须由审判机关介入以解决。对负法律责任的行政主体的处分，一般由审判机关裁定，如经济赔偿，给予行政处分，追究刑事责任等。•《行政诉讼法》：1989年公布，1990年起实施•首例“民告官”：1988年，温州舥艚镇的包郑照起诉苍南县政府•浙江12农民告省政府胜诉称用法律为政府纠错•浙江海宁妇女状告政府部门歧视胜诉•2008年10月28日《半月谈》报道称：“民告官”案剧增，一年达10万件以上，不过“民”的胜诉率却不足三成。表面上看，案件数量的激增是矛盾凸显的表现，但法律专家将“民告官”的意义更多地归结于民众法律意识的增强，政治生态的文明程度的提升。•2005年，江苏盐城的行政机关败诉案件为55件。到了2006年，这个数字骤降为25件。2007年减少到了16件。“法院每年的工作报告中除了汇报上一年的主要工作之外，败诉案件的情况要一个个拿出来宣读……因此开大会时，县长、区长们都很紧张，密切关注他们辖区里到底有多少败诉案件……”在这样的情况下，有的行政单位当上被告后，一把手马上调案卷查看，并且立即与原告协调沟通。不少案件经过行政机关的主动改正，使得原告欣然撤诉。2007年，盐城中院的行政案件撤诉率高达57.9%，位居全省中级法院之首。•3、行政责任•是指行政机关和行政工作人员在处理公务时，违背法律和行政法规的规定所形成的责任。是一种管理责任。•行政机关和行政工作人员必须依照法律和行政法规的规定履行职责、进行管理。如不履行或违背有关规定，就构成了行政责任，应受到行政处分。•问责制、行政诉讼•4、道德责任•行政机关和行政工作人员在公共行政管理活动中，必须恪守行政道德和社会道德。•忠于政府，维护政府的声誉，忠于职守是行政道德的核心内容。•作为行政领导者，如果违背了行政道德和社会道德，依照有关的规定，按照情节轻重，给予不同的行政处分，直至开除；情节特别恶劣者，也要绳之以法。二、行政领导者的产生方式•现在较为常见的行政领导者产生方式主要有四种：选任制、委任制、考任制和聘任制。•1、选任制•是指通过法定的直接或间接选举制度选举产生并任用行政领导者的制度。•2、委任制•亦称任命制，指由立法机关或其他任免机关经过考察而直接任命产生行政领导者的制度。•如，人大常委会任命政府组成部门负责人•3、考任制•指由专门的机构根据统一、客观的标准，通过公开考试、平等竞争、择优录用产生行政领导者的制度。•4、聘任制•是根据工作需要，通过签订人事合同的方式选用外部人员在一定的任期内担任一定的行政领导职务的制度。三、行政领导者的类型•1、按工作内容的不同，可分为政治领导者、经济领导者、文化领导者及其他方面的领导者。•2、按工作性质或所处管理层次的不同，可分为高层领导者、中层领导者和基层领导者。•3、按工作性质和所负的职责以及产生的方式，可分为：政务类行政领导者、行政类行政领导者、技术类行政领导者。•（1）政务类行政领导者•在我国，政务类行政领导者是指从中央到地方各级人民政府的领导成员和组成人员。他们都是经同级人民代表大会选举产生。对国家和地区都负有政治责任。•（2）行政类行政领导者•一般是由政务类行政领导者或人事组织部门任命而产生的领导者。不是一级政府的组成人员，不负政治责任。•协助政务类行政领导者处理具体行政事务，或是承担一个行政机构或基层行政机关的领导工作。•（3）技术类行政领导者•是由政务类行政领导者或人事组织部门任命而产生的。•不是一级政府的组成人员，协助政务类行政领导者处理行政工作中的技术方面的工作.四、行政领导者的素质与能力•（一）行政领导者的素质•1、政治素质•2、文化素质•3、道德素质•4、心理素质•5、身体素质•（二）行政领导者的能力•1、抽象思维与决断能力•分析问题与解决问题的能力；决策能力；指挥、协调与监督能力；应变能力。•2、人际关系的能力•激励人的能力；协调人际关系的能力。•3、技术能力•技术能力就是指专业能力，是指行政领导者处理专业行政管理时具备足够的专业知识技术。五、行政领导者的群体结构•优化的行政领导者群体结构有利于行政领导者个体作用的发挥；•有利于发挥行政领导群体的整体功能；•有利于行政领导群体的新陈代谢，使领导群体处于动态平衡中，实现行政权力的正常交接。行政领导者群体结构的合理形式•1、行政领导者群体的专业知识结构•其合理形式的基本要求是具有不同专业知识人员的优化组合。•一般来说，应该既有自然科学知识的人才，又有社会科学知识的人才；既有较高理论修养的人才，又有丰富实践经验的人才；既有经济、政治、文化等社会科学的专业人才，又有数学、电子等自然科学的专业人才。•2、行政领导者群体的智能结构•其合理形式的基本要求是具备不同智能人员的优化组合。•智能：人们运用专业知识的能力。•就行政领导者来看，其智能有的表现出统筹兼顾、随机应变的决策能力；有的表现出从容自若、调度有方的指挥能力；有的表现出反应灵敏、善于言辞的公关能力；有的则表现出头脑清晰、忙而不乱的内勤能力，等等。•3、行政领导者群体的气质性格结构•其合理形式的基本要求是不同气质结构人员的优化组合。•气质：胆汁质、多血质、粘液质、抑郁质。•性格：理智、情绪、意志，内向与外向，独立与顺从等。•不同气质性格的人员优化组合，可实现优势互补。•4、行政领导者群体的年龄结构•其合理形式的基本要求是群体成员由老、中、青优化组合。•科学合理的组合形式：呈梯队结构，以中年为主。老:中:青为1:2:1为宜。可扬长避短，起到互补作用。•作业（2选1）•1、查找一个行政诉讼案例，结合案例谈谈你对中国目前的行政诉讼制度的看法。•2、查找一个行政问责案例，结合案例谈谈你对中国目前行政问责制度的看法。•1、形成课程学习小组（4-6人），组员合作完成；•2、上交PPT文稿，下周课堂分享。要求